论公共部门和私营部门的伙伴关系
一、 导论
在过去的20多年中，全世界各国的政府都面临着越来越大的变革的压力。社会的变革、科技的发展、财政的赤字和压力、公民对政府的怀疑和信任的赤字等等，都表明传统的层级控制的官僚治理形态不能适应不断变化的、复杂的现代社会的要求。在此背景下，全世界各国都在重新思考政府，重新思考政府的作用和角色，重组政府的机构，重新调整政府作用的方式，即重塑政府。在重塑政府的过程中，越来越多的入认为：政府的角色应该重新的界定和调整，即政府应该从公共产品和公共服务的直接提供者和生产者，转化为公共产品和公共服务的购买者和管制者。也就是说，政府应该依赖非传统的服务供给机制（non conventional delivery mechanisms）来提供和传输公共服务；人们并且认为，私营部门和第三部门所存在的强有力的诱因机制，能够使公共服务的提供更为有效率、有更高的质量，而且更具回应性。在这样的背景下，通过公私部门共享治理权力、公私部门的相互协力，也就是通过建立公私部门的伙伴关系，改善公共服务的传输，便成为各国政府改革的一个重要的策略。
二、 公私伙伴关系性质和特征
生产和提供公共产品和公共服务，一直是公共部门的天然职责。传统的经济理论和公共行政理论认为，市场经济的不完备性和市场失灵的存在，是政府干预经济的主要理由。市场失灵的一个重要的表现便是市场的外部性，由于市场的外部性的存在，市场不能有效地提供公共的产品和服务，而这正是直接介入市场，提供公共产品和服务的正当理由之一。
但是，政府直接生产和提供公共产品和公共服务，又不可避免地存在一些问题，这些问题包括：生产和服务的无效率；公共产品和服务质量的低下；亏损和债务；对顾客的需要缺乏回应性，顾客缺乏必要的选择权；公共资产未能得到充分的利用或者利用的效益不佳；为政府官员的贪污和腐败提供了可能性等。此外，政府直接生产和提供公共产品和公共服务也往往受到政府财政赤字的压力，有时候即使政府有心生产和提供更多的产品和服务，但往往受财力的限制而无力为之；有时候政府有心有力，但公共部门又往往缺乏必要的人类资本和管理人才；即使有人力资本和资源，但公共部门往往又缺乏有效的诱因和激励机制，这样往往导致公共部门生产效率的低下。
因此，在当代政府改革的浪潮中，各国政府都在积极地思考和探索一种既能发挥政府的比较优势，又能发挥市场和私人部门比较优势的，一种能够有效生产和提供公共产品和公共服务的新机制。在此背景下，建立公私部门的伙伴关系，通过公私部门的协力，生产和提供公共产品和服务，便成为各国政府改革的一个重要的策略。
所谓公私伙伴关系（public-private partnerships ,简称PPPs），它是指这样一种生产和提供公共服务的制度安排，即公共部门和私人实体通过共同行施权力，共同承担责任，联合投入资源，共同承担风险，共同分享利益的方式，生产和提供公共的产品和公共的服务。建立公私伙伴关系的一个潜在的逻辑在于，无论是公共部门还是私人组织，它们在公共服务的产生和提供的过程中，都有其独特的优势；成功的制度安排在于保持各自的优势，实现优势互补。 公私伙伴关系的最重要特征在于：公私组织通过合作追求共同的或者一致的目标；协作的基础在于相互的利益；强调风险和责任的共担。依据公私伙伴关系这种制度安排，私人承包商成为公共服务的长期提供者，而政府部门更多的则成为管制者，政府把主要的精力和资源放在规划、绩效的监督、契约的管理方面，而不是放在服务的直接管理和提供方面。
需要指出的是，在一些文献中，人们往往把公私伙伴关系与民营化（Privatisation）等同起来，事实上，二者是完全不同的事情。公私伙伴关系不同与民营化之处在于：在公私伙伴关系中，无论在何种形式下，政府或者公共部门都发挥着实质性的作用，政府都要对公共服务的生产和提供承担责任和负责，它所强调的仍然是保护和强化公共利益；而在民营化下，政府除了对市场和私人部门进行必要的管制之外，政府的介入和干预是十分有限的。事实上，完全的民营化仅仅是从公共的垄断转变为私人的垄断，而这并不是公私伙伴关系所要实现的目的。此外，人们也往往把公私伙伴关系与政府的契约外包（contracting out）混为一谈，事实上，二者也是不同的。典型的契约外包涉及私营部门通过商业的途径提供那些以前由政府所提供的服务，其并不涉及私人部门参与决策，与公共部门共同承担风险和责任问题。 此外，无论在理论上还是在实践中，人们对公私伙伴关系还存在诸多的误解，在此也有必要予以说明和澄清。有人认为，在公私伙伴关系下，政府丧失了对公共服务提供的控制；事实上，在公私伙伴关系下，政府并没有放弃其执行和管制公共服务的角色。政府可以通过制定规则，监督规则执行的方式，有效的通过公私伙伴关系，达成政府的目的。有人认为，公私伙伴关系只适用于基础设施的建设和管理之中，而不适用于其他公共服务的提供；事实上，公私伙伴关系是一种有效的、创造性的提供许多公共服务的途径，尽管在实践中，公共基础设施项目的建设和管理应用公私合作伙伴关系的形式比较普遍，但是公私伙伴关系同样可以应用到那些不涉及资本项目的公共服务的提供中。有人担心，在公私伙伴关系下，服务的质量可能会下降；事实上，公共服务的质量并不取决于公共服务是通过传统的方式还是通过公私伙伴关系的方式来提供；公私伙伴关系的目的就是要提供高质量的公共服务；而对于私人部门而言，提供高质量的服务，吸引更多的顾客，恰恰是维系其利益之所在。总之，建立公私伙伴关系的目的就是为了保障公共服务有效率的、高质量的、公平的提供。 三、 公私伙伴关系的主要形式
在理论上和实务上，人们依据不同的标准把公私伙伴关系划分为不同的类型。学者科纳汉姆依据权力分享的程度，把公私伙伴关系划分为协作型伙伴关系(collaborative partnership)、运作型伙伴关系(operational partnership)、捐助型伙伴关系(contributory partnership)和协商型伙伴关系(consultative partnership)。在协作型伙伴关系中，合作伙伴真正地分享权力，双方在决策过程中共同行施决策权；运作型关系的特征在于共同分担工作，而不分享决策权；在捐助型关系中，合作的一方提供支持（通常是资金上的支持），而很少有其他方面的介入；在协商型关系中，公共组织往往就某个政策领域或者政策问题得到咨询意见。有些人依据伙伴关系的目标或者目的，把公私伙伴关系划分为旨在提高顾客回应性的伙伴关系；旨在为顾客和利害关系人授予权能的伙伴关系；旨在改进服务效能的伙伴关系；旨在实现风险共担、节约成本的伙伴关系。此外，还有其他的分类。在此不一一列举。
在本文中，作者依据加拿大公私伙伴关系理事会（Canadian Council for public-private partnership）的分类方式，以公共部门向私营部门转移风险的程度为标准，把公私伙伴关系划分为以下主要的类型。兹简要说明如下：
1、 运营与维护（Operation and Maintenance）。其主要特征在于，政府部门与私营合作者签订契约，私营合作者运营和维护公共设施。政府的许多服务，如水厂、污水处理；垃圾处理；道路的维护；公园的维护；景观的维护；停车场等等，都可以通过这种方式。可能的优点是节约成本；提高服务的质量；政府拥有所有权。缺点则可能是政府不同意外包；如果签约者欺诈，那么再进入服务的成本则很大；存在着消弱所有者控制的可能以及降低对变化了对公众的需求的反应力的可能。
2、 设计－建设（Design-Build）。政府部门与私营部门签订契约，私营部门设计和建设符合政府标准和绩效要求的设施。设施一旦建成后，政府拥有所有权，并且负责设施的运营和管理。大多数公共基础设施和建设项目，包括道路、高速公路、水和污水处理厂、排水和灌溉系统等以及其他政府设施都可以用运这种形式。其优势在于：能够利用私部门的经验；存在着创新和降低成本的可能；存在着提高工程建设效率的可能等。其可能存在的缺陷在于：降低所有者的控制权；较高的运营和维持成本可能抵消较低的资本成本。
3、 承包运营(Turnkey Operation)。政府为项目提供投资和资金，雇佣私人合作者设计、建设，并且在一段时期内负责项目的运营；政府设定绩效目标，并且拥有所有权。这种形式的伙伴关系适用于这样的情形，即政府希望拥有所有权，但是又希望从私人的建设和运营中获取利益。这种形式也适用于大多数公共设施的建设和运营。其优点在于：把建设的风险转移到私人身上；运营的责任可以强化建设的质量；政府部门能够从私人部门建设和运营的效率中得到潜在的好处。其缺陷在于：政府对设施运营的控制权降低；政府可能面临投资的风险；一旦契约履行完成，变革合作者可能增加成本。
4、 投资公共设施的扩建( Wrap Around Addition)。私人合作者投资并兴建公共设施的扩建或者附属设施；然后在一段时期内负责附属设施的运营，直到收回投资以及得到投资的合理回报。大多数公共设施和公共娱乐设施都可以采用这种形式。其优点在于：政府不用为公共设施的扩建和更新提供资金上的投入；投资的风险由私人合作者承担；政府从私人投资者和运营者的身上获取好处；政府采购的弹性化；建设速度和效率的提高。其缺点在于：由于以后设施的更新不包括在契约中，这便为以后设施的建设和运营带来困难；变更契约可能增进成本和费用；政府需要比较复杂的契约管理程序。
5、 租赁－购买（Lease-purchase）。政府与私人合作者签订契约，私人合作者负责设计、投资、建设设施以提供公共服务。私人合作者然后向政府租赁经营一段时期，租赁期满，所有权归政府。这种方式适用于政府有具有服务的要求，而无力投资和提供服务的情形。其优点在于：改善建设的效率；提供了创新的机会；租赁的支出可能低于债务的成本；具有形成“依照绩效付费”的租赁；以较低的成本向公民提供服务。其缺陷是减少政府对服务或者基础设施控制的可能。 6、 暂时的民营化(Temporary privatization)。某一现存的公共设施的所有权转移到改善和扩建此设施的私人合作者的手中，设施的所有权和经营权在一段时间内归私人合作者，直到其收回投资并得到合理的回报。这种模式适用于大部分基础设施和其他公共设施。其优点在于，如果与私人合作者的契约得到良好的履行的话，政府能够对标准和绩效进行一定的控制，而且不承担所有和经营的成本；资产的转移能够降低政府经营的成本；私人部门能够保证设施建设和经营的效率；能够利用私人资本进行公共设施的建设和经营；经营的风险由私人部门承担。其缺点在于：由于私人部门决定使用者付费的水平，因此使用者付的费用可能高于政府控制时的费用；在私人合作者破产或者经营绩效不佳的情况下，要替代其存在着困难；在将来，存在着政府重新成为一项公共服务或者一项公共设施提供者的可能；公共部门的工作人员也可能因为暂时的民营化而失业在民营化的过程中也可能出现其他劳动问题。 7、 租赁－研发－运营或者购买－研发－运营(Lease-Develop-operate or Buy-develop-operate)。私人合作者从政府租赁或者购买一设施，进行扩建或者改建，然后依据与政府签订的契约，负责经营。政府期望私人合作者投资于设施的改建或者完善，并赋予合作者一段时期的经营权，使其能够收回投资并得到回报。这种模式的优点在于：如果私人合作者购买设施，政府便能够得到资金；政府不用为设施的更新投资；双方都有得到和增加收入的机会；对于使用者而言，设施的更新能够使服务的质量得到改善；政府能够从私人的建设和经营中得到经验；设施建设和经营的效率也能够得到提高。其缺点在于：政府可能事实上丧失设施的实际控制权；在出售或者租赁时，存在着评估资产价值的困难；即使设施已经出售给私人合作者，失败的风险仍然是存在的，政府仍然可能成为服务或者设施的提供者；此外，由于设施未来更新的成本没有写在契约中，这便为以后的工作带来麻烦和困难。
8、 建设－转让－经营（Build-Transfer-Operate）。政府和私人合作者签订契约，投资兴建公共设施。设施一旦建成，私人合作者便把设施的所有权转移给政府。然后，政府于私人合作者签订契约，以长期租赁的方式把设施租赁给合作者，实行租赁经营。在租赁期，私人合作者有机会收回投资，并且得到合理的回报。大部分的公共设施都适用于这种模式。这种模式的优点在于：政府能够从私人部门建设的专业经验中得到益处；公共部门能够从私人的经营中得到益处并且节约成本；公共部门能够保持对服务水准和付费水准的控制；如果未能达到服务的水准和绩效的标准，政府可以终止契约；政府可以节约建设、设计和运营的成本；与建设－经营－转让模式相比，这种模式可以避免法律、管制和民事责任问题。其缺点在于，如果出现破产和绩效的欺诈问题，要替代私人合作者或者终止协议，会遇到一些困难会麻烦。 9、 建设－所有－经营－转让（Built-Own-Operate-Transfer）。私人开发商从政府部门得到排他性的特许权，负责融资、建设、经营、维护和管理公共设施，并通过使用者付费的方式，在一定的期限内，向使用者收取费用，收回投资，得到回报。在特许经营期满后，所有权转让给政府。这种模式的优点在于：能够最大限度地利用私人部门地财政资源；能够保证设施地建设有效率和效能地进行；公民能够得到公共服务，而政府没有必要进行投资或者借贷；所有的项目启动时所遇到的问题都由私人部门来解决；政府与私人部门共同承担风险；政府有机会学习私人部门在管理等方面的经验。其缺点在于：设施可能在经营和管理的成本上涨时，转让给政府；政府可能丧失对资本建设和运营对控制权；所签订对契约要十分的周全，这样才能面对未来可能出现的许多问题；私人部门有权决定收费的标准，而政府则无权，除非政府愿意补助；与BTO模式相比，政府的控制权要少一些；如果出现破产或者其他问题，要替换合作者十分困难。
10、 建设－所有－经营(Built-Own-Operate)。政府把现有的公共设施的所有权和经营的责任转移给私人部门，或者与私人合作者签订契约，使其建设、拥有和经营新的设施。私人合作者一般要承担融资的责任。这种模式的优点在于：公共部门不介入公共设施的建设或者经营；公共部门能够对私人部门所提供的服务以及垄断服务的利益进行管制；私人部门能够以最有效率的方式提供服务；公共部门不需要进行融资和投资；政府通过征收所得税和财产税，增加收入；鼓励开发商投资和经营其他重大的公共项目。其缺点在于：私人部门可能不愿建设或者经营具有公共利益性质的设施或者服务；公共部门缺乏有效的管制服务价格的机制；由于缺乏竞争，所以有必要对经营活动制定必要的法规和规则。
四、 公私伙伴关系潜在的益处和风险
公私部门的伙伴关系并非是解决所有公共服务提供问题的唯一途径和良法。在现实中，如果使用不当，也会面临很大的风险。然而，如果环境适当，使用得当，政府会从公私伙伴关系中得到许多的好处。具体而言，公私伙伴关系的潜在好处在于：
节约成本。通过公私伙伴关系，政府能够从资本项目的建设、经营和维护中节约大量的成本。比如，通过在同一契约中设计和建设的结合，可以实现节约建设成本的目标；设计者和建设者的紧密互动能够导致更大的创新和低成本的设计；设计和建设的效率也能够得到提高。契约的监督和契约的管理活动能够降低服务的总成本。同样，设计－建设契约也能够降低项目延期的风险。此外，成本的节约也可以通过设施和服务系统的经营和维护来实现，因为私人合作者可以通过运用规模经济、创新技术、弹性化的采购、减少管理人员等方式来实现成本等节约。 风险共担。通过公私伙伴关系，政府部门可以和私营部门共同承担风险。这些可能出现的风险包括，成本过大；无力满足服务提供的要求；服从环境和其他管制的困难；收益不足以支付经营的成本和资本的成本；以及其他的风险如政治的风险等。
改善服务的水平或者维持现有服务的水平。由于公私伙伴关系存在着风险，这些风险在一定程度上倒成为改善服务、提高绩效的激励机制，它促进合作者想方设法在降低成本的同时，不断地提高服务地水准，因为这是提高收入，降低投资风险的最佳途径之一。
提高效率和增进效能。公私伙伴关系促进了各方面之间的合作，设计和建设的一体化、具有弹性的外包和采购、有效率的决策过程有助于促进效率。此外由于政治干预的减少和避免了官僚主义式的运作，管理的效率和效能得到了提高。
增加政府的收入，促进经济的发展。公私伙伴关系的发展促进了民营部门的发展，而民营部门的发展将成为政府税收的一个来源。在公私伙伴关系的实施过程中，政府也可以通过税收和经营特许权得到收入。此外公私伙伴关系的发展还可以促进和带动其他相关产业的发展，为经济的发展创造新的机会。 当然，和其他传统的公共服务的提供方式一样，公私伙伴关系既有好处，也有潜在的风险。对于政府而言，要认识这些风险，并且采取有效的措施化解这些风险。具体而言，公私伙伴关系的潜在风险包括：
政府失去控制权。公私伙伴关系在本质上涉及合作伙伴之间的风险共担、利益共享以及共同行施决策权。在公私合作中，那些承担巨额投资和承担主要风险的私人合作者，通常会在有关的决策问题上，如如何提供服务、收费的标准等，有更大的决策权。这一般会产生这样的问题，谁控制服务的传输和提供？控制权问题需要在确定项目、签订契约的时候得到解决。政府应该在建立服务标准方面有更多的发言权，这样才能保护公共利益。 成本增加。在确立服务费用的价格政策时，并不是所有的政府部门都会考虑提供服务的真正成本。比如，一般的管理成本和资产的折旧通常就不包括在具体服务的定价中。在有些情况下，政府对某些特殊对服务还有补贴。通过公私伙伴关系提供公共服务要求价格政策和收费能够反映所有相关对成本。这可能导致某些特殊的服务的价格上涨。而管理民众反对费用上涨的成本或者制定分阶段提高服务费用政策的成本通常会否定公私伙伴关系的价值。 不能从竞争中获益。不同的私人组织为了获得与政府合作的权利而展开竞争，对于政府而言是极为有利的事情。竞争能够导致创新、效率和成本的降低。但是，如果只有几个有限的合作者参与竞争，那么政府便不可能从伙伴关系中获益。
降低服务的质量或者服务的效率。如果契约构建不当，公私伙伴关系也会导致服务质量的下降，导致服务提供的效率低下或者公共设施缺乏必要的维护。比如，仅仅考虑成本的契约就不能为私人合作者提高效率和服务的质量提供充分的诱因。 不可靠的服务。私人合作者可能容易出现劳资纠纷、财政等方面的问题，这些问题阻碍着他们履行契约的承诺。公私伙伴关系契约应该预料到这样的问题，并采取适当的措施应对这些问题。
财政风险。公共设施或者公共服务的收入不足以支付债务和银行的利息。私人部门可能独自承担风险，政府也可以对其中对一部分债务提供担保。
上述对风险主要是针对政府而言的，当然对于私人合作者而言，还有其他的一些风险，如政治的风险和商业的风险等。当然，由于公私伙伴关系的多样性，我们很难预料各种伙伴关系所能出现的风险。尽管如此，风险管理是十分重要的。风险管理要求分析、确认、分配、化解公私伙伴关系所产生的风险。 五、 公私伙伴关系的时机问题
政府向公民所提供的公共服务，其类型是复杂多样的，即使不同政府之间，也不尽相同。国际的经验证明，公私伙伴关系是政府提供公共服务的一个比较好的方式。一般而言，大多数由政府提供的公共服务都可以从政府和民间部门的协力中得到有效的提供和传递。有些公共服务，如执法、环境的保护、社会福利、警察、消防和其他紧急的服务，便不适合于公私伙伴关系。
一般而言，在以下情况下，政府部门可以考虑采用公私伙伴关系的形式来提供公共服务：
1、 政府没有足够的财力和人力资源单独提供某种服务或者完成某种项目。
2、 在政府所提供的服务中，私人合作者的介入可能提高服务的质量和水平。
3、 私人合作者的介入能够加快服务提供或者项目建设的速度。
4、 私人合作者的介入，能够导致从服务的使用者那儿得到支持。
5、 存在着公共服务提供的竞争机会。
6、 法律和法规并没有限制私人合作者介入服务的提供。
7、 服务的产出能够进行衡量，服务也容易定价。 8、 通过使用者付费的方式，服务的成本或者项目的成本能够收回。
9、 项目或者服务提供了创新的机会。
10、 存在促进经济发展的机会。
如果不存在上述的条件，那么，政府便不应该考虑运用公私伙伴关系这种形式来提供公共服务。
六、 结论
公私伙伴关系是通过公私部门的协力、发挥各自的比较优势提供公共服务的一种形式。公私伙伴关系不是公共服务的民营化，也不同于传统的公共服务的提供和传输机制。实行公私伙伴关系这种制度安排的主要目的在于提供多元化的机制改进公共服务的质量；使公共服务更加关注结果；使公共的资产得到充分的和有效的利用；利用和学习私人部门的管理经验等。评价公私伙伴关系是否成功和适当等主要标准在于，通过这种形式，公共服务的公平性是否得到了保障；公共服务是否回应了公民的需求；公共服务的提供和传输是否重视了金钱的价值，即公共服务的提供是否更有效率，更讲究成本和效益；公共服务的质量是否得到了保证和提高；政府提供公共服务的责任是否得到了加强等。
