信息时代政府治理：理解电子化政府的实质意涵
传播学家麦克卢恩曾经说过：任何技术都倾向于创造一个新的人类环境。的确，纵观人类社会的发展的历程，我们不难看出，在推动社会发展的各种力量之中，技术的发展无疑一个主要的推动力。正如蒸气机的发明和应用标志着人类社会进入工业社会一样，如今，计算机、国际互联网、移动通讯技术的发明和广泛应用，也标志着我们的社会进入了一个新的社会和新的时代：信息社会和信息时代。
政府治理，是政府行使政治、经济、和行政的权力，对社会事务实施管理的一套制度、机制和程序。每一个时代都有每一个时代的政府治理模式，正如我们长大成人以后再不能穿小儿时的衣裳一样，政府治理的形态和模式也要随着时代的变化而变化。面对信息时代和信息社会的到来，各国政府，无论是发达国家还是发展中国家，都在思考政府自身的变革问题，这也是上个世纪80年代以来各国政府再造运动的一个重要的时代背景。在各国的政府再造运动中，有一个共同的策略，那就是利用现代的信息和通讯技术改造政府，建立“电子化政府”（E-Government）。
电子化政府到底意味着什么，对此，不同的人可能有不同的回答。在一些人看来，电子化政府就是政府业务的自动化或计算机化（the computerization of operations）;在一些人看来，电子化政府是政府应用电子和通讯技术，在方便的时间、方便的地点，为公民提供政府的信息或服务；在另外一些人看来，电子政府就是应用新的电子和通讯技术改革政府。无论是自动化的观点，服务论的观点，还是改革论的观点，都有其合理性。但是，这些观点不同程度的都是技术决定论（technological determinism）的观点，这些观点天真地认为，只要把现代信息和通讯技术应用于政府，就可以解决政府存在的许多问题，如回应力不足、效率不彰、贪污腐败等等。事实上，无论在任何时候，科技本身只是一种工具，科技深受政治的影响而且由政治赋予其意义，信息和通讯技术的应用是在既定的价值体系和制度安排下，达成目标的手段。科技的意义和功能并非仅仅由科技本身所决定，而系由科技和科技应用所处的政治、社会和文化的环境系统所决定。
这就是说，科技与社会和政治的互动，实是一社会建构(the process of social construction)的过程。现代的信息和通讯技术无法自动地、自发地发展出有意义和价值的政府制度安排；信息技术应用于政府治理和公共事务的管理的功能和意义，取决于政府和公共管理者对于信息技术和电子化政府的概念的理解和赋予其什么样的意义。在把信息技术应用于政府的时候，如果我们对政府存在的价值、意义、使命和任务等根本问题缺乏反思；如果我们对政府改革的目标和方向缺乏反思；如果我们不对传统政府治理的缺陷和误区进行反思；如果对信息社会的性质缺乏必要的认知；那么电子技术应用于政府，不仅无助于政府自身存在的问题的解决，无助于政府的改革和转型，反过来，只能强化现行政府结构和制度安排中所存在的一些缺陷和弊端；限制信息技术的应用和发展潜力的实现；更有甚者，会成为加强社会控制与组织压迫的工具；成为扩大社会不公平的工具；成为为少数人和少数利益集团服务的工具。
由是观之，电子化政府的本质，并不是单纯地把信息科技应用于政府和公共事务的处理问题，也不是如何应用信息技术来提供信息和电子服务，增进行政的效率问题，而是政府面对信息技术所带来的新的社会典范的挑战，如何进行政府的再造，促进政府的转型，建立适应信息社会需要的新的政府治理典范，促进善治，实现善政的问题。
因此，在把信息科技应用于政府，构建电子化政府的时候，我们必须从社会建构的观点出发，在民主政治原型的基础上，从政府与公民社会互动的角度，来认知电子化政府，实践电子化政府。在我看来，在理解和推动电子化政府的过程中，我们必须思考和回答这样一个基本的问题：我们如何有效地利用现代的信息和通讯技术，实现善治、达到善政。具体而言，我们必须在一下问题上做出明确的答复：
1、 如何才能促使政府的治理更加透明，实现开放政府？
网际网络本身具有开放性以及信息自由流动的特性，当其失去这一特性的时候，也便失去了其价值和意义。民主的政府治理，恰恰也是以透明和开放为其重要的特征，而官僚政府，如马克思所言，其特点之一在于其秘密性，在于其公会性质。从民主政治的角度来看，知情权是公民的基本权利，也是公民其他权利是否能够得到保证和实现的一个基本前提；从另外一个方面来看，政府掌握着大量的信息资源，这些资源如果得到社会的充分有效利用，无疑会创造更多的社会财富；此外政府信息的开放也是监督政府的一个重要措施，因为经验证明，阳光是世界上最好的消毒剂。因此，在构建电子化政府的时候，我们要问：公民的知情权是否有宪法和法律的保障？公民是否有获取政府信息的机会和途径？政府是否为公民了解政府的信息提供了机会和途径；我们如何利用先进的信息和通讯技术来为公民提供他们所需要的信息？
2、 我们如何才能使我们的政府成为一个以公民为中心的政府？
信息社会不同与传统工业社会的一个重要特点在于其是一个消费者社会，是一个消费者主权的社会。消费者主权的社会意味着消费者有途径可以享受生产者提供的利益；消费者有选择产品和服务的机会；消费者可以得到充分的信息；消费者在生产过程中具有代表性；消费者受到损害的权益能够得到救济；消费者的满意是衡量生产和服务的核心标准。传统的政府治理，是一个典型的以生产者（政府）为中心治理形态，这也是传统政府治理出现各种危机的根本原因所在。电子化政府，其最大的特征在于她是以公民为中心的，而非以政府机关为中心。所以，在构建电子化政府的时候，我们必须思考如何把人民主权的法则和消费者主义的法则真正的落实到政府治理之中，真正的实现执政为民。从当前信息科技应用政府的情况来看，占主导地位的思维仍然是政府本位的思考，这不能不引起我们的深思。在推动电子化政府的时候，我们需要思考这样的问题：谁是我们的顾客？我们的顾客对政府机关所提供的信息和服务有什么样的要求？我们如何做才能满足公民的合法期待？我们是否为公民提供方便、快捷、满意的服务？政府的施政是否以公民的利益和公共的利益为出发点？公民对政府所提供对服务是否有选择权？我们是否为公民权利的保障提供了救济的途径。一言以蔽之，我们如何才能促使政府治理的形态从以政府为中心转变到以公民为中心。
3、 我们如何才能促使政府成为公民参与的政府？
民主治理的程度在很大程度上取决于公民参与公共事务处理的深度和广度。参与型政府的实质在于公民能够直接地、或者通过代表自己利益的中介组织间接地介入决策，在决策地过程中表达自己地心声。公民参与是保障公民自身利益的重要途径，也是政府合法性的重要来源；而且只有公民参与到社会发展过程之中到社会，真正的发展才能实现。信息和通讯科技的网络空间、整合与连接、及时性、去中心化等特性为公民参与提供了十分广阔的前景。如何利用信息科技，扩大公民的参与，则成为我们推动电子化政府时需要思考的问题。我们要问：我们是否为公民提供了充分的信息？公民的代表机关是否表达了公民的心声？我们是否鼓励公民的参与？公民参与公共事务的管理是否有参与的途径和制度化的保障？在决策的过程中是否与公民和相关利害关系人进行了有效的磋商？信息科技，只有在成为促进公民参与的工具时，才是真正有价值的。
4、 我们如何才能促进政府的回应力？
民主治理的合法性在很大程度上取决于其回应力的高低。回应力意味着政府是否能够反应公民的需求并满足公民的合法期待。我们要问：政府是否有某些有效的机制（如民意调查、公共论坛、热线电话，电子邮箱等），通过这些机制了解和确定公民的需求？政府是否存在某些有效的机制（如协商会议、咨询会议、听证会等）允许公民参与政策、计划、项目等的规划与实施？政府是否存在某种有效的制度，以监控确定政府计划、项目是否达到预期的社会目的，政策、计划和项目的目标群体是否得到了益处？政府是否存在着某种有效的反馈机制以理解政府部门和机关是否真正的对公民的要求做出回应？在构建电子化政府的时候，我们必须思考如何应用信息科技增强政府的回应力。
5、 我们如何才能增进政府的责任性，实现责任政府？
政府是公共利益的信托者，公共管理者是护国的卫士，肩负着重大的责任。这些责任包括实践公共利益（政治的责任）、尊重宪法与法律（法律的责任），追求专业的卓越（行政的责任）、展现个人的正直、诚实和廉洁（个人道德的责任）等。可以预料，在变革等时代，政府的责任问题是政府所面临的重大问题。我们要思考的是：我们如何才能建立一套保障政府责任的有效机制？信息科技在促进政府责任机制的建立过程中能够发挥什么样的积极作用？
6、 我们如何从强势国家的单独治理转化为网络型的治理？
国家的治理，并非是政府单方面行使权力的过程，而是政府、公民社会、市场组织相互协力的过程。当代公共事务和公共问题的复杂性，政府环境的动态性和多元性，使得政府无法成为唯一的治理者；在信息社会，社会权力也呈现分散以及多元化的趋势。在此背景下，传统的集权式的治理模式无法适应变化了的社会，因此，构建网络式的治理模式，即政府、公民社会、市场组织相互协力的治理模式已经是大势所趋。因此，我们要思考和回答这样的问题：在信息社会，政府的正当角色是什么？市场组织在国家的治理中的正当角色是什么？我们如何有效地利用市场地力量和机制提供公共地产品和服务，而又避免其存在的缺陷？公共事务的管理如何依赖公民社会的组织来进行？我们如何加强政府、公民社会组织、市场组织之间的互动和协力？如何有效地利用信息科技来促进三者之间的互动和协力？
7、 我们如何应用信息技术来进行政府组织的再造，创造一个整合的无缝隙的政府？
传统官僚式的政府组织体制最大的特征在于：对环境的封闭性；层级控制和自上而下的命令指挥链；专业化分工和部门的林立；统一的规则；标准化的程序；非人性化的关系；自上而下的协调。这种集权式的、功能导向的、控制导向的和割裂式的组织形态和体制已经不能适应快速变化的环境。因此，政府必须根据公民之需求，应用信息科技，不断进行组织的重组和政府业务流程的再造，从而建立一个以公民需求为导向无缝隙政府。而所谓的无缝隙政府，乃是一种公民在任何时间、任何地点能够得到完整服务的政府。无缝隙政府的建立过程，实质上是政府组织重组的过程和业务流程重新设计的过程。因此，我们要思考：政府组织和流程的再造是以政府机关为出发点，还是以公民的需要和方便为出发点？我们如何才能把原本分割的工作，重新予以整合，整合为一个完整的工作流程？我们如何打破部门的界线，使政府的业务变得流畅？我们如何打破层级的限制，促进不同政府层级之间的整合，减少层层的审批？我们如何尽可能的为公民提供单点的接触，使公民在政府办事的时候，做到虽然事涉多个机关，但又能做到一处收件，全程服务？我们如何才能实现跨功能跨部门的合作和协调，减少冲突和摩擦？我们如何平衡集权与分权，既能做到统筹全局，又能实现近点决策，因地制宜？在构建电子化政府的时候，我们必须先进行政府组织和业务点重组和再造，然后再使之自动化，否则信息技术只能固化传统、落后的体制。
8、 我们如何才能建构一个公正的社会？
一个良好的社会必须是一个公正的社会。信息科技革命的发展打破了时间、地点和空间的藩篱和限制，为信息和知识的扩散和传播提供了最为有效的途径；为提升民众的知识水平，促进文化的交流与传播提供了新的契机。从这些角度离开，信息技术的发展有助于促进社会的公正。但是，我们也应该看到，信息科技的发展与传播，其实是又是整体社会环境中的政治、经济及社会等各层面的因素相互作用的结果；因此，信息科技的发展并不能纵然第导致社会的公平；信息科技的发展与使用可能因性别、种族、阶层或者居住的地理区域等产生差异，使得人们在接近、使用信息等机会上产生差异，导致产生信息的富有者和信息的贫穷者，形成所谓的“数字鸿沟”。而在信息时代，信息本身级成为一种资本，而是否拥有信息也就成为人们能否获益的重要因素。如果我们缺乏接近使用信息的机会，那么我们便不仅无法享受信息科技带来的生活和便利，也回带来新的社会不公正。因此，在构建电子化政府的时候，我们要思考和回答这样的问题：我们如何才能缩小数字鸿沟，促进社会的公正，使社会的每一个人，特别使处在社会弱势地位的群体和个人公平的享受信息社会带来的好处？我们是否秉持“普遍性服务”和“公平近用”的理念和政策？我们是否制定了有效的消弭“数字鸿沟”的公共政策？
9我们如何把信息科技的力量整合到政府的能力建设之中，建立一个有能力的、有效能政府？
一个良好的政府应该是有能力的政府，也是有效能的政府。这意味着政府能够制定有效的公共政策，能够充分调动各种资源，使公共政策得到有效的贯彻和执行，从而达到预期的目标。信息科技的发展为政府能力的建设，为政府效能的实现提供了有力的工具。因此，如何整合和应用信息科技的优势，把其用于政府能力的建设和效能的提高，便是推动电子化政府需要考虑的问题。
综上所述，信息科技是促进社会变革、政府转型的重要力量；但是信息科技与社会变革、政府转型之间的关系并非是线形的关系。信息技术应用与政府和公共事务的管理，不是政府应用什么样的技术问题，而在于政府赋予其什么样的寓意。科技只有在其被政府由于促进善治，增进善政的目的时，其才能产生积极的力量。
