论政府治理工具及其选择
政府治理乃是政府行施政治、经济和行政的权力，对社会的公共事务进行管理的过程，其目的在于有效地解决公共问题，达成公共的目的。政府治理，始终面临两个基本的问题：一是政府作用的范围和政府在促进社会、经济发展过程中的正当角色；二是政府采取什么样的治理工具或者政策工具来达成政府的目标或者政策的目标。长期以来，无论是学者，还是公共管理者都热衷于谈论政府都作用和角色问题，而对政府采取什么样的治理工具，达成目标问题重视不够。事实上，政府应该管什么，不应该管什么的问题固然重要，但是，对于政府治理而言，如何管的问题更为重要。对于中国的政府改革而言，我们不仅仅要转变政府的职能，更重要的也要转变政府作用的方式，采取更为有效的治理工具达成治理的目标。本文的目的在于分析和说明如下的问题：何谓政府治理的工具？政府治理工具有那些基本的类型？如何选择政府的治理工具？
政府治理工具的性质
对于何谓政府治理工具（governing instruments），学者有不同的解释与理解。有学者认为，政府的治理工具系系统性地探讨问题症结与解决方案之因果关系地过程，他们从功能的观点出发，把治理工具视为达成政策目标，促使政策成功的有效管理工具；有的学者从目的论的观点出发，把治理工具视为有目的的行动蓝图。上述对治理工具的解释，都有其道理，但不免过于宽泛。在本文中，我们把政府的治理工具界定为：把政府实质性的治理目标或政策目标转化为具体的行动，以改变政策目标群体的行为，从而最终实现政策目标的手段和机制。 我们知道，政府治理的目标或者政策的目标，所代表的仅仅是政府所欲达到的某种理想状态，而政策目标的达成，必须透过某些或者一套具体的方式、方法，一套政府和有关利害关系人相互作用的机制才能完成。在政府治理的过程中，目标的选择固然重要，但是，设计和选择某种有效的治理工具，改变政策目标群体的行为，从而使其行为能够符合政策的目标，最终实现政策的目标，则显得更为重要。由是观之，政府治理的工具是联系政策目标和政策执行之间的桥梁，政府的治理目标只有透过有效的治理工具才能达成，因此，治理的核心在于设计和选择有效的治理工具。政府治理工具的设计和选择，并不是一种试错的过程，而是一种有目的的，系统思考的过程。 政府治理工具的主要类型
政府治理工具是多元化的，而非单一的。学者们曾经从不同的角度把治理工具划分为不同的类型。如学者施奈德和英格拉穆把治理的工具划分为权威、诱因、能力建设、符号和劝戒、学习；林德和彼得把治理工具划分为命令、财政补助、管制、劝戒、权威、契约等；也有学者把治理工具划分为三种不同的“工具家族”（families of instruments），即管制性工具、财政性工具和沟通性工具。
政府是一个社会体系中唯一能够合法地使用暴力的组织；政府存在的重要的理由在于矫正和弥补市场的失灵，提供、安排和生产公共的产品和公共的服务；在当代社会，政府、市场组织和公民社会又是社会事务管理网络的主要行动者。从上述的情况出发，我们可依据政府使用权威的程度、政府介入提供公共产品和公共服务的程度，政府介入社会事务管理的程度，把政府治理工具划分为如下主要的类型：
以市场为核心的治理工具和机制
以市场为核心的治理工具，就是政府利用市场机制的运作，来解决公共问题，实现政策的目标。凡公共事务能够以公开、公平、自由竞争的方式，达成较大效益者，便适合市场的机制。依照学者魏林和魏玛的观点，为促使市场机制的发挥，政府的政策工具或手段包括：开放市场（市场的自由化）、促进市场（市场的促进化）和刺激市场（市场的活泼化）。
市场的自由化指政府对已经存在对市场管制予以解除，允许更多的参与者进入，参与市场的竞争。市场自由化的方式包括：（1）解除管制。原来的管制只是允许少数特定的供给者或者需要者，现在则开放给符合条件的一般社会大众。（2）民营化。原来的政府管制只允许政府为合法的供给者或者需要者，现在政府则开放给符合条件的一般社会大众，也就是把过去专属于政府经营的资财，开放给民间经营。（3）合法化。即政府把原来属于不法的活动合法化，消除惩罚，形成自由的市场，如博彩的合法化、文物买卖的合法化等等。
市场的促进化是指原本不存在市场的机制或者市场失灵，由政府介入建立市场，设立价格，从而促进市场的交易行为。市场促进化的方式主要包括建立财产权和创造可以市场化的产品。前者如建立森林财产权、土地的财产权等，后者如政府发放污染许可证，允许企业排放一定量等污染物，但是要付费。 市场的活泼化是指存在市场，但市场机制运作不佳，政府介入市场，激发市场的功能，以促使其更佳的运作。主要的方式包括契约承包、特许经营等。前者是指政府通过竞争性的招标，与营利或者非营利组织签订契约，提供公共服务，如垃圾清理、道路维护、街道的清洁等等；特许经营是政府通过招标，授予某一企业一种排他性的权利（如经营权、路权、建造权等），在政府的监督下，向公民提供服务，而得到特许经营权的企业需要给政府付费。 总之，市场机制的治理工具的基本指导思想是利用市场机制达到资源的最佳配置，向公民提供更好的服务。
财政性工具与诱因机制
财政性工具是政府通过改变产品和服务相对价格的补贴以及课税，提供诱因，促使政策的目标群体能够改变其行为，以符合政府治理的目标和要求。具体而言，政府通过课税，来提高那些从社会的观点来看属于太过丰盛的产品和服务的价格；并且利用政府的补贴，来降低产品的价格，使社会的净收益达到较高的程度。
从课税的方面来看，政府可以直接对企业的外部成本行为（如污染行为）予以征费，如污染物排放费，促使企业限制其行为；政府可以通过关税，保护本国发展中的幼稚产业；政府可以对劣价财（如烟、酒）课以重税，限制消费，改变消费者的不良行为；政府可以通过使用者付费，来减少公共财使用的拥挤。对于那些优价财，即那些能够产生外部正效益，其社会价值超过私人价值的产品，政府可以通过补助、税收优惠或者减免的方式，诱导社会提供更多的优价财。总之，诱因性工具的核心是利用人们趋利的人性，以达成政府治理的目的。 管制性工具与权威机制
管制性工具就是政府利用公权力和权威，利用法律和法规，来规范社会组织和公民的行为，以达到政府治理的目标。管制性工具的最大特点在于，它以公共权力为后盾；以法律和法规为依据；以限制或者剥夺人民的自由和权利来贯彻政策。 管制性工具的主要目的在于维护社会的秩序和公共的利益；防止生产过程的外部成本；消除市场交换过程中出现的信息不对称；维护交易的公平，防止出现偏差行为。管制可以是经济性的管制，也可以是社会性的管制。经济性管制在于鼓励企业或者其他经济行为者采取某种行为或者避免某种行为；而社会性管制的主要目标在于保护公民和消费者的利益和公共的利益。
政府直接生产或者提供公共产品与非市场机制
所谓的非市场机制是指政府为解决公共问题，满足社会观众的需要，直接运用政府的公共权力，为社会提供公共产品和公共服务。政府直接提供公共产品和公共服务的范围是十分广泛的，例如：国防、警察、基础设施等等。 由非市场机制提供公共产品和服务，从各国的情况来看，主要有俩种主要的方式，一是政府直接供给，二是政府间接供给。政府直接供给系由政府部门直接生产和分配公共产品。政府直接供给的产品和服务，除了国防、外交、治安、司法之外，主要有十大类：如商业的促进；国有土地的管理；公共工程的管理；研究和开发；技术的协助；法律与正义；社会保障；教育和培训；促进市场的发展；政府自身的管理。 政府的间接供给，系指政府部门不直接提供公共的产品和服务，而是由政府设立专门的组织或者机构提供公共的产品和服务，或者政府通过契约外包的方式由市场组织或者非营利组织提供公共的产品和服务。政府建立专门的组织或者机构提供公共产品，从各国的情况来看，主要是准政府组织（quasi-government organization）、政府公司和国有企业。从历史和现实的角度来看，政府建立政府性公司或者国有企业，其原因是多方面的，如：对于那些自然垄断的事业，需要政府经营和管理；对于那些产品和服务为人民生活所必须，且具有独占性的（如水电），需要政府经营和管理；新兴产业不确定性较高，所需要的投资较大，收益期较长，政府可以带头兴办；不以营利为目的的社会服务事业（如教育、医院），政府可以经营。契约外包是政府把原来要提供的公共产品和服务，委托民间机构进行生产或者提供，政府通过签约的方式，通过民间组织或者公司执行政府的工作。
政府治理工具的选择
政府治理的目的是解决公共的问题。在社会出现各种问题，并且当这些问题转化为公共政策问题（即得到政府的重视，放在政府的决策议程上，政府准备着手解决的问题）的时候，政府部门和公共管理者便面临着一个基本的问题，即如何选择有效的治理工具去解决问题，这便涉及到政府治理工具的选择问题。
对于政府如何选择有效的治理工具，学者们从理论的角度出发，提出了不同的选择途径，如经济的选择途径，政治的选择途径和整合的选择途径等等。在我看来，在政府治理工具的选择的时候，我们必须考虑以下主要的问题：
1、 各种政府治理工具都有其优点，也各有其缺点，并无绝对的优劣。市场机制对于解决政府生产和分配的无效率、促进竞争、防止政府的寻租、提高公共服务等质量、解决公共产品和服务的资本投资不足、促使公共资产的充分利用、减少公共企业的亏损和债务、减少政府支出、促进市场的发展、促进经济的发展等均起到积极到作用，但是市场机制也存在许多的缺陷，如传统上所谓的市场失灵；此外，在推动公共服务市场化的过程中，也回出现许多的问题，如丧失公共的责任、忽略社会正义、公共资产的流失、腐败等等。政府管制性工具对于维护社会秩序、市场秩序，保障公民和消费者权益，保护公共利益等起到重要作用，但是也回产生许多等问题，如成本较大、抑制经济发展、寻租和腐败等。
2、 在选择政府治理工具的时候，公共利益是基本的出发点。政府是公共利益的维护者，公共利益是政府存在的合法性基础。因此，在选择政府治理工具的社会，我们要从公共利益的基点出发。公共利益并不是虚幻的东西，而是真实的。在政府治理工具的选择的时候，我们要思考这样的问题：政府的治理工具是否有助于保护和保障公民的基本权利？政府的治理工具的选择是否充分考虑了民意？政府治理工具是否有助于维护和提升社会大多数人的利益？政府的治理工具的选择是否超越了特殊利益集团的利益？政府的治理工具是否有助于保护弱势群体的利益，维护社会的正义？政府的治理工具是否符合宪法和法律，经得起法律的考验？政府治理工具是否符合社会的伦理和道德？政府治理工具是否符合科学知识的考验？政府治理工具的选择过程是否经过民主的正当程序？政府治理工具的选择是否有长期利益的考虑，避免短视？
3、 政府治理工具的选择必须是理性的，而且必须以多元理性为基础。在政府治理工具的选择的时候，我们不仅仅要考虑经济理性，即工具是否有助于解决问题，符合经济上的成本与效益，而且还有考虑技术理性、法律理性、社会理性。
4、 在选择和评估不同治理工具的时候，其标准也应该是多元的。主要的标准应该包括：效果，即某一治理工具是否能够产生有价值的行动结果，如更好的解决问题，为社会好公民提供更多更好多产品好服务；效率，效率是产生某一效果水准所付出努力多程度，也就是能够以最小的成本获取最大的效果；充分，指某一效果水准能够满足问题的需要、价值或者机会的程度，它通常表示政策工具和价值后果之间的关系强度，如果关系强度愈密切，就表示充分性愈高；公平，公平意指政府资源和服务在社会不同阶层和群体之间的公正分配，也意味着政府行为的公正对待；回应，政府的治理工具满足某一特定群体的需求、偏好。
5、 政府治理工具的选择必须考虑到多元利害关系人，进行多元利害关系人分析。任何一个公共问题，都会涉及或多或少都利害关系，而每一种利害关系都会涉及某些人或者团体（即所谓的利害关系人），利害关系人受政府治理工具的影响，同时也影响政府治理工具的选择。对于某些人或者团体而言，他们可能是某种政府治理工具或者政策的受益者；对于某些人或者团体而言，他们可能是受害者。从政府的角度来看，政府在进行治理工具会政策选择的社会，必须公平地认定与考虑所有利害关系人的立场和态度，这样才能制定出符合公平正义的政策或者工具。对于什么样的结果是公平和正义的，不同的人可能有不同的看法，但是，程序的公正是十分重要的。
6、 不同政府治理工具的效果取决于各种因素，并不完全取决于治理工具本身。例如，市场机制工具的效果，会取决于市场的完善程度、产品和服务的性质、有关财产权的法律和其他保障市场主体利益的法律、民间资本的发达程度、政府的态度和政策等等；管制机制是否能够发挥作用取决于管制的法律、管制的机构、管制的机制、管制人员等等。政府治理工具的效果也与公共问题的性质、政治的风险、利害关系人、政府的能力、政府所拥有的资源等各种因素有关。
7、 在当代社会，公共问题的复杂性，使得任何单一的政府治理工具都不足以完全解决某一公共问题。在当代社会，政府治理所面临的大多数问题，都属于结构不良的问题，这些问题涉及的政府机构多；涉及的利害关系人多；利害关系人对政府政策的目标缺乏共识；政府政策方案的结果无法预测，因此，任何单一的治理工具都无法有效地解决这些治理问题，这便需要政府考虑和选择各种不同地治理工具，多管齐下。实际上，即使一个简单的问题，采取多种工具才能达到良好的治理效果。例如要解决沙漠化问题，政府要直接投入（政府直接投入人力、物力、财力治沙）；也要利用市场机制；也要提供诱因机制；也要加强管制（如禁止开垦、禁止砍伐树木、禁止或者限制放牧）等等。
当代政府治理工具发展和变化的新特点和趋势
自上个世纪80年代以来，面对信息社会、知识经济和全球化的挑战，面对日益复杂和变化的环境，为了解决政府自身存在的诸多问题，提升国家的竞争力，各国政府都开展了大规模大政府再造运动。政府治理的创新成为这次政府再造运动的主题，而政府治理工具的创新也便成为这次政府创新的核心。从全世界范围政府创新的情况来看，政府治理工具的选择和创新也出现了一些新的特点和趋势。
1、 公共服务的市场化机制的重视和广泛运用。由于受新右派的意识形态和新古典经济理论等的影响，为了解决财政的赤字、效率赤字等政府问题，各国均强调和重视市场机制在政府治理过程中等作用，主张把公共服务尽量交由市场机制来处理。因此，从最保守的建立内部市场，到最激进的公共服务的民营化，在各国都有不同程度的体现。越来越多的人们意识到：对于许多的公共产品和公共服务，政府实际上越来越多的扮演的是产品和服务的安排者或者提供者的角色，而不是生产者的角色。
2、 重视非营利组织的作用，强调自愿机制和自我服务机制。非营利组织的兴起和发展是当代社会的一个重要特征，其规模和影响之大，被人们视为“影子政府”或者“第三部门政府”。非营利组织除了可以直接提供公共服务之外，还有发展公共政策、监督市场、监督政府、维护社会的良好价值，促进积极的公民精神和公民参与的功能，它已经成为政府治理网络中的重要行动者。因此，各国政府均重视其积极的作用，并积极致力于与非营利组织发展伙伴关系。此外，各国政府也通过财政补助、税收优惠、行政委托、辅导监督等方式积极促进非营利组织的健康发展。考虑到家庭在住房、健康、教育、福利等许多方面等重要职能和作用，政府也积极鼓励公民自助或者自我服务。
3、 管制改革和放松管制。针对传统管制制度等一些缺陷，各国政府均致力于管制制度改革。管制制度改革涉及多个层面，包括程序性改革、结构性改革和实质性改革。程序性改革着重于完善管制的程序，目的在于促使管制的过程更加透明、更加公平、更加具有效率；结构性改革主要着重于管制机构本身，包括重组管制机构，使政府管制更加统一，管制机构的工作更加有效率，同时加强对管制机构的角度，防止管制过程中出现腐败行为；实质性改革涉及重新审查政府的管制，进行政府管制的影响评估。与此同时，国际化发展要求放松限制人、财、物、信息在国际之间的流动；信息技术和其他新技术的发展和扩散，也打破了以前在自然垄断领域内形成的新企业进入所需的技术基础，通过管制来维持垄断的根据已经消弱；加之过份的经济性管制导致企业的无效率、寻租、阻碍企业的技术创新、限制服务的多样性以及高昂的管制成本，因此各国均进行了放松管制的运动。放松管制主要集中在证券、铁路、航空、通讯能源、银行等领域。从效果来看，放松管制在一定程度上起到了改善企业效率、扩大经济需求、降低收费水平、促进服务多元化等作用。但是，在放松管制的同时，无论加强企业的社会责任，各国也建立了企业对其产品和服务的自我约束和责任制度，政府也通过建立相应的制度，如产品责任制度，消费者保护制度，损害赔偿制度等，保护社会和公民等权益。需要说明的是，在放松经济性管制的同时，各国也普遍加强了社会性管制，社会性管制是以确保人民生命安全、防止灾害、防止公害和保护环境为目的的管制。
4、 在社会事务的治理过程中，强化信息沟通机制和行政指导。行政指导乃是政府为了达到行政的目的，采用建议、指导、指示、希望、劝戒等非权力手段，使公民接受其意见，得到公民的同意或者协助。行政指导的核心是向公民传递某种信息，通过信息的沟通，劝导公民作为或者不作为。在现实的政府管理过程中，政府管制的弊病很多，人们不欢迎，而自我管理也达不到人们希望到效果，因此，行政指导便成为一种比较好的管理方式。在实践的过程中，行政指导的方式是多种多样的，如公开政府的信息；发布指导性规划和纲要；通知、提示；提供意见、建议；进行协商、商讨；宣传、推广、示范；表彰、奖励；批评、劝戒等等。行政指导的有效实施，是建立在政府掌握比较充分的信息，政府掌握专门的知识，政府能够制定高质量的政策、政府有公信力，政府官员的素质高，政府的回应力比较强等基础之上的。但是，行政指导由于没有法律依据，如果应用不当，也会出现许多弊病，如行为缺乏透明、责任不够明确、缺乏必要的救济措施等。
上述政府治理工具的变化，基本上是和当代政府治理形态的变化相适应的。在当代社会，政府治理的形态总体上呈现亲市场、强调公民社会的作用，强调公私伙伴关系、强化诱导、激励机制以及弱化权力作用的趋势。
