我國幼兒教托政策分流研究
張孝筠
私立朝陽科技大學副教授
翁興利
國立中興大學公共政策研究所所長
蕭芳華
臺灣省政府教育廳專員
李裕光
私立朝陽科技大學講師
摘要
幼兒教托機構既在照護人類的下一代，世界各先進國家在發展工商經濟之餘，也不遺餘力的規劃幼兒照護措施等社會計畫，以維護幼兒身心健全發展。我國政府當然也不落人後，配合社會經濟發展，先有社政系統對托兒服務的提供與輔導，後又有教育行政系統一九八三年的加入參與，以提升幼兒教育的品質。
本研究之宗旨，在探討當前幼稚園與托兒所由教育行政與社會行政系統分流管理下，我國幼兒照護工作的成效，並進行政策問題癥結、政策方案研擬、政策行動建議、政策結果追蹤評估方法等之政策分析步驟，希望藉由政策研究方法中最常使用的政策德菲技術，獲取幼兒教托服務領域學者專家的共識，共為二十一世紀的幼兒照護政策而努力。
政策德菲法，主要目的在凝聚受訪者之共識，期以找出政策問題癥結與解決方案。首先，就幼兒教托服務領域中，邀請對問題的意識型態較具差異性之學者專家計十三位，進行個別的訪問調查，彼此的意見並不互知。第一次問卷調查後，整理出受訪者對調查各題目之共識程度統計報告，並請各受訪者進行第二次問卷調查。受訪者填卷時，可以改變初衷，增加共識程度；也可以堅持原有的意見，並說明理由，供研究者分析。第二次問卷調查結果也整理成統計報告。
大致上言，代表師範、兒福、和其他相關背景之學者專家對本研究案的政策問題，具相當程度的共識，並對政府正確積極的介入，持歡迎與期盼的態度看待。本研究發現：
一
二
、經比較師範、兒福暨其他背景學者的意見後，本質性問題差異性不大。三
、專家學者認為政府應採最適政策方案，十三位中第一次選甲案者七人，乙案二人，建議另為整合案者三人，一人未表意見。第二次，十一人表示意見：選甲案者九人、乙案一人、一人仍建議另為整合案。本研究的結論是，幼稚園與托兒所既以幼兒為服務對象，符應幼兒身心發展需求，教育保育內涵是不可分割的。在行政支援教學的前提下，國家教育行政與社會行政主管機關，各就專長與權責分工合作，當能有效提升教托機構服務品質。本研究研擬甲乙兩種政策方案暨配套措施，分析利弊得失後，建議採行甲案，並提出立即可行的和中長期執行的政策行動建議。
本研究也有其限制，第一、時間有限；第二、教育與保育等概念不易釐清；第三、如能為三次之訪調將更為落實本研究目的。但上述限制尚未影響研究的品質。
誠如文中敘及本案政策問題涉及選民意向、多元政策利害關係人與政府效能形象，研究小組建議：只以專家學者為研究樣本是不足的，應繼續對幼托機構負責人與家長們進一步作樣本調查，以實證本研究的結論，同時，對我國幼兒教育政策方向為更完整與中長期目標之規劃。
本報告之撰寫，採政策問題分析報告格式，旨在提高政策研究結果的可應用性.
關鍵詞: 托育政策、幼兒教育
壹、前言
◆幼兒是民族的幼苗、社會未來的棟樑，更是國家資源與寶藏。幼兒教托機構既在照護人類的下一代，世界先進國家在發展工商經濟之餘，也不遺餘力的規劃幼兒照護措施等社會計畫，以維護幼兒身心健全發展。我國政府當然也不落人後，配合社會經濟發展，先有社政系統對托兒服務的提供與輔導，後又有教育行政系統的參與，以提升幼兒教育的品質。
名詞定義
◆幼兒教托服務等相關名詞定義的釐清，對本研究之進行相當的重要。由於幼兒教保內涵的重疊性與同質性相當高，「幼稚教育法」與「兒童福利法」對政策目標又只作一般性、廣泛性和通則性的敘述，所以定義不易清礎界定。惟，為提供一個研究探討的基礎，本研究小組乃參酌教育、兒福、組織功能等層面之觀點，試擬下列諸名詞之定義，以供意見交流、建構共識之起點。
一、幼兒照護(顧)政策：政府為照顧、保護、扶助幼兒身心健全成長所提完整性、綜合性之政策，包括教育、保育、養衛體健、公共安全等措施。
二、幼兒教托政策分流：在政府總體的幼兒照護政策網絡下，教育、社政等行政單位分就業務權責對轄屬之幼兒教育和幼兒托育業務分別進行政策規劃、執行、與評估，兩行政體係間不相隸屬，沒有協調與整合•
三、幼兒教托機構：為提供幼兒照護服務之機構，如幼稚園、托兒所等。
四、幼稚園：教育部訂頒「幼稚教育法」規定下招收滿四足歲至六足歲入國民小學前之幼兒教育機構，其服務內容係以幼兒學習經驗為基礎，教師於輔導地位扶助幼兒成長。
五、托兒所：內政部訂頒「兒童福利法」規定下招收自滿一個月嬰兒至滿六足歲之幼兒之兒童福利機構，其功能係配合家庭需要，協助紓解雙薪家庭托育之需求。
六、幼兒保育：以照護幼兒身心發展需求滿足為目標之工作內涵。
七、幼兒教育：以照護幼兒智育發展需求滿足為目標之工作內涵。
貳、政策問題的診斷
一、問題的背景
◆我國幼兒教托政策發展的成效，時代背景因素的影響至鉅，欲探討問題的癥結所在，需注意其歷史沿革，方能理解政策現況的成因，以有助政府決策之思考。而且，所謂歷史沿革的解析，不能跼限於特定幼兒教托的領域，應從當年社會、政治、經濟等層面的發展所總成的臺灣發展系絡下，瞭解幼兒教托政策的意義，以確卻掌握本研究的正確問題，以避免「第三類錯誤」。
（一）時代背景
◆一九六○年代，臺灣政府正積極推動以出口為導向的經濟政策，領導人民勤奮工作，加強外貿，爭取外匯，也提昇國民年平均所得。一九七○年代，為厚植國家實力，政府進一步實施進口替代政策，乃整合國內外資本，投入國家重要的基礎建設(即當年稱為十大建設)，於是國內市場需求擴大，經濟景氣受到激勵而更形繁榮。在這樣的時代背景下，臺灣幼兒照護受到兩種層面的影響。第一，在政府倡導加入生產行列之下，人民紛紛走入工廠，頓時，家中幼兒教托的需求，水漲船高，幼稚園與托兒所應運而生。第二，政府因集中資源，全力發展臺灣經濟，能用於發展教托政策的只有相對的少數資源。因此，發展至今，我國幼稚園、托兒所發展情形特點如下：
1. 幼兒教托機構激增
隨著工商業發達，社會結構變遷至鉅，不但職業婦女人數激增，小家庭制度盛行，導致幼兒教托需求提高，照顧幼兒的幼稚園、托兒所有如雨後春筍般的到處林立，蓬勃發展。依據官方統計，民國七十二年幼稚園園數1719所，八十五年增加為的2660所，托兒所所數由1005所增加為2222所。
2. 私立幼兒教托機構比率高
如前所述，政府因集中資源，全力發展臺灣經濟，能用於發展幼兒教托政策的只有相對的少數資源，自無法興辦公立幼稚園，甚至將當時的公立國民小學附設幼稚園改為自給自足的經營模式。因此，大致而言，幼兒教托需求，早期仰賴農忙托兒所的支援較多。然而，今日發展情形也差異不多。據統計八十六學年度臺灣地區私立幼稚園1,768所，佔總園數的63.6%；私立托兒所1,786所，佔總數的76.6%。私立幼兒教托機構辦學有生存的壓力，品質與收費呈正相關，造成家長沈重的負擔。
（二）歷史沿革與問題現象
1.社政系統的托育服務
◆論及我國幼兒教托政策的歷史，當溯自一九四九中華民國政府播遷來台時。當時政府面臨百政待興之際，幼兒的照護只能顧及收托部份，此係因應婦女參與農忙工作與外出就業之所需。當時幼兒收托之照護措施，係歸屬內政部負責的兒童福利行政，其所遵循的法令是一九五五年訂頒「托兒所設置辦法」，設置專責單位規劃與發展業務，並有兒童福利業務人員研習中心負責培訓人才，再加上美國經援等資源適時的投入，當時托兒所發展之政策宗旨，在符應社會工商快速發展下幼兒托育的需求。
2.教育行政系統的加入
◆為了促進兒童身心健全發展，一九八三年「幼稚教育法」立法通過後，確立「幼稚園」為法定教育機構，教育部也正式參與關懷幼稚園的發展品質，雖不遺餘力，也開始我國政府幼兒教托政策分流的局面。此舉意味著教育主管行政體系正式以政策介入，企圖提升幼兒教育的品質，的確具有相當的貢獻。雖然如此，卻因在法定上，幼稚園與托兒所招收的幼生對象有相當的重疊，再加上幼生個體身心發展上的需求是教保兼備的，為順應家長與幼兒的需求，幼稚園與托兒所的機構性質，也朝綜合性、教保兼顧的方向發展。
3.政策成效評估
◆隨著民主政治發展，政府的責任政治愈形彰顯。延續過去幾十年來的幼兒教托分流政策，教育部與內政部也各本權責積極推動幼稚教育與托兒保育的工作。但評估政策成效發現，教托政策發展未能溝通整合，導致教托專業發展品質難以掌控，下列的畸象成為學者與業界批判的焦點：
(1)依規定，幼稚園為教育機構應作教育工作，托兒所為兒童福利機構應作保育工作。但是，兩者的發展卻未必如此。因為
a.從幼兒而言，人類個體發展是系統性與整合性的，其成長過程中所需求的是教保融合的服務。
b.對家長而言，尤其是雙薪家庭，為了便利性、效能性和經濟性，一定會傾向於選擇提供教保設施兼備的機構供幼兒就讀。而
c.對幼稚園與托兒所的業者而言，為生存起見，已無法顧及法定的機構性質區分，紛紛迎合市場需求，將辦學導向教保合一，以確保招生來源。 於是，在民間，無論家長、幼兒與業者認為幼稚園與托兒所的機構性質沒什兩樣的，只有政府才視之為兩個不一樣的機構分別管理。
(2)幼稚園與托兒所既招收同樣年齡的對象，政府對教育機構與兒童福利機構卻有不同的設置管理辦法，舉凡設置地點都市計畫區位、軟硬體措施與教職員資歷都有不同的規定。對機構負責人言，立案為托兒所較為容易，趨之若騖，但卻也提供教育服務。
(3)同樣教托功能的機構，幼稚園與托兒所分由教育行政與社政系統負責分別規劃管理。由於兩個行政系統規範水平的落差與公權力不彰的空隙，未立案機構遊走在法律邊緣上生存，且隨著立案條件的日增困難，數量激增。這些未立案機構未受到政府的監督管理，其所收托的，竟是最無自我照顧能力的幼兒，一旦發生意外事故，後果不勘想像。例如，數年前臺北市健康幼稚園校外教學遊覽車意外著火，導致幼兒意外死亡，整個社會為之震慟不已。
二、幼兒教托問題分析
◆幼兒教托政策問題表癥雖如前述，卻有其特性，若未能充分掌握，將無法在複雜的政策網絡中，理出問題頭緒，自也不易提出建設性與可行性的解決方案。前述有關幼兒教托分流管理導致的幼稚園與托兒所功能混淆等問題，是病症呈現的表癥，但究竟是源自什麼病因，是接下來要探討的重點。下面三個問題彼此間有互為因果關聯、相互強化的效果，為了便利介紹，才以順序呈現。
(一)幼兒教托行政組織整合的問題
◆組織，是人類為達成群體的共同目標，以溝通協調、分工合作的活動模式，克服個體智能與體能的限制，跨越時間與空間的距離，發揮有限資源的最大效用的種種策略、技術、結構等。依我國行政院組織系統觀之，我國政府採「功能專業」分化的結構設計，舉凡幼兒之教育、衛生與福利皆由教育部和內政部下的衛生署、內政部(社會司)所分別管轄。此種設計，意在依專業與任務作功能分工，各盡本能，以提高行政管理效率。
◆組織把任務分散，指派予不同的部門，同時，也必須透過組織內活動和任務的整合，使組織協調成為一個有機的整體。這種整合的任務是管理高層的首要工作，管理工作的內涵，除了從事計畫、組織和指揮外，最高境界仍在協調和控制。依憲法的平等權規定析之（第七條：中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等），則政府對幼兒的衛生、教育與福利的服務，應披及全體幼兒方屬合理。因此，從行政院的組織系統析之，位居行政院的管理高層，為實現國家照護幼兒身心健康發展的目標，應致力於協調和整合教育、內政、衛生等各部門的功能與活動，俾提供幼兒一個完整的成長與學習空間。
◆但是，採功能劃分的組織分化設計，在組織任務的整合上有下列的優缺點：
1.優缺點：
（1）優點：
a.溝通：組織各部門會逐漸發展成更形專業化的部門，基於共同的功能、技術和知能，部門內的溝通易，默契高。但部門與外部的溝通卻較難。
b.經濟：同樣性質的工作由具有專業技能人員處理，可以達成經濟規模，提高組織的效率。
（2）缺點：
a.協調不易：功能分化的組織設計，相同的技能與專業使部門內協調容易，相對的，由於部門間的差異性，導致協調的困難。因為工作人員易從部門的功能專業觀點論事，難免有見樹不見林之缺失。
b.管理困難：因為組織所面臨的問題常涉及數個部門的權責，部門間貧乏的溝通與井底觀天的特性，導致協調困難，遇事每每需推到管理高層決策，才能解決問題。
2.幼兒教托政策之行政組織整合
◆透過部門任務的分化與整合，進行組織的結構設計，是管理高層的重要工作。組織理論的學者認為組織的整合設計，有結構性與非結構性設計兩種。接下來筆者將以幼兒教托政策問題涉及組織整合的議題，應用說明，以提供政策之思考。
(1)結構性整合機制設計
◆正式化、集權化、和標準化等為科層組織設計的基本原則，已具有整合組織的功能。所謂正式化，為組織透過人事、工作等法令規章與程序之訂頒，做為最高指導原則，藉以齊一員工的行為以為整合。所謂集權化，在組織的金字塔層級中，因為高度功能分化，低層級部門員工比較無法意識到整體組織通則性的目標，常以其部門目標為努力方向。集權式的決策能導引各部門處理的一致性，但是卻有決策緩慢與管理高層決策量多，負擔沉重的缺點。所謂標準化，係以系統觀點，將業務輸入、或過程、或產出等三種層面的程序或步驟，予以標準化之規定，藉以降低不確定性與不可預期性的事件發生，同時不但規定應有的互動模式，對不必要的互動也予免去。
(2)非結構性整合機制設計
◆組織結構重組是一項複雜的工作，尤其政府機構均係依法設置，在修改組織法不易的前提下，組織結構上重組困難度高。有一些機制設計可以解決這種困境而達成組織整合的目的。只要能運用得當，這些機制設計也扮演著重要角色，大約可分為下列幾種提供參酌：
a.指派聯繫人員(Liaison roles)，辦理縱向與橫向組織間的連絡與協調，可以仲調組織間潛在的衝突，順暢彼此間的互動。
b.組織專案小組(team-based workforce)，將功能部門的主管與人員納為成員，增進彼此間的溝通與協調。其最大優點是，像全面品質管制小組(TQM)運作般，這種機制使小組成員從廣義組織目標觀點思考與行動，次級組織間能分享資訊，共同承擔任務的職責。
c.建構資訊系統(information systems)，也具有引導組織整合的機制。以幼兒照護工作為例，幼兒資訊諸如幼兒個體人數、發展常模、生活生態、家庭組成成份等都是政府各不同次級組織決策的重要參考依據，尤其相互間決策內涵的分享，扮演決策知會、分享成果的功能。現在科技發達，使得資訊分享容易而迅速。以幼兒就讀率之統計為率，幼兒只能擇幼稚園或托兒所就讀，所以我國學前教育之就學率是否應考慮托兒所內就托的幼兒數，否則統計數字將發生疑義。
d.營造整體觀(holistic)的組織文化。組織的成員間已型塑出一種習慣、價值、規範與行為模式，這不是遵循法令規定的行為，只是大家都這樣處理的或都不是那樣做的。如果每一個次級組織都能培養整體觀的組織文化，那麼組織整合已在日常工作中。
3.立法結構使教托服務之傳送以機構為終端的問題
◆幼兒教托政策問題中，行政組織在結構性的整合設計，付之闕如。內政部主管「兒童福利法」規定的兒童福利機構(托兒所)，教育部主管「幼稚教育法」規定的教育機構(幼稚園)。兩部對幼稚園與托兒所的管理所引用的正式法令規章不同，兩者間沒有標準化的協調規劃，軟硬體設備、教職員資格、行政流程等規範準則各自訂頒。
◆然而，因為幼兒是完整個體需要教保合一的服務，教托機構均是以此為導向，所以實務上言，兩者已發展成沒有差異的機構。換言之，此兩個機構服務的對象是一樣的，產出也是一樣的服務性質，但是政府對輸入的規範是不同的，於是導致許多不公平的現象。例如，對幼兒言，到幼稚園與托兒所就讀需要教保合一的服務，但在幼稚園，保育是教師兼辦；在托兒所，教育確是兒童福利專業人員(保育人員)兼辦。就機構負責人而言，提供的是一樣的服務，登記為幼稚園或托兒所將有不同水平的規範，包括孩子的活動空間大小、設備標準等。就從業人員而言，一樣對幼兒做教保合一的工作內涵，在幼稚園稱為教師，薪資福利待遇優，社會地位高；但在托兒所卻只被認定為保育人員，薪資福利待遇與社會地位相對降低許多。特別，政府規定公立托兒所保育人員需以公務人員任用資歷錄用，無論科系之畢業生，以一試定江山，專業養成的需要又遭否定。
◆另在集權決策面上，在行政院內的管理幕僚群中，負責教育部業務者為第六組，負責內政部業務者為第一組，仍是沒有業務決策整合的匯聚點，使得決策層級必須再往上推高。另外，在縣市政府也有類如「幼稚教育輔導小組」等的專案任務小組，其設置宗旨在協調縣市政府內教育、社政、衛生、警政等單位對縣市轄屬幼稚園與托兒所之輔導管理。但是，因為這個小組純屬基層政策執行性質，對政策設計整合等事宜無緣置啄。於是，中央與基層政府在組織結構的整合，缺乏架構，幼兒教育與托育服務整合之困難度，不難理解。
(二)幼兒教托機構性質的問題
◆依法令規定，幼稚園為從事教育工作的機構，托兒所為從事兒童福利機構的機構，政府分別以國家的教育和兒童福利資源予以輔導辦理。除源自前述的歷史因素外，如此的規劃，已具有社會服務分類規劃的現象，教育與保育服務分由幼稚園與托兒所負責的方案提供，有內涵重複(duplication)、片斷化(fragmentation)與資源浪費(resources inefficiency)的現象。
◆所謂分類方案(Category Program)，係指方案服務內涵為單一的、專業化的和特殊化的類別，彼此區隔，獨立辦理。一九六○年代美國聯邦政府與國會紛紛對不同服務提出需求，並以不同計畫與經費支援，是為分類方案最為興盛的時期。其蓬勃發展的理由是，因為：第一、政府與國會議員藉此對社會關心的重要議題有所交待；第二、聯邦行政人員藉此得以發揮由中央直接控制地方社會方案(Social Program)的權力。第三、支持者認為不可能從既有的方案中提供其所欲的服務，贊成另起爐灶。第四、專家學者或利益團體因找到一展其特有興趣或專長的場所而支持之。
◆一九七○年代，分類方案(Category Program)遭受嚴厲的批判。預算刪減與資源的競逐導致政策評估工業的興起。學者重新思量人類服務方案的意義後，提出三個重要觀念：第一、人類的問題是具有系統性和關聯性，特定的一個問題是有另一個問題為其因的，也有另一個問題是其果的。第二、解決人類問題的服務提供者，其特定技術與活動有其相似性。第三、承認現行分類方案的缺陷是無效率、支離破碎、欠缺可近性、服務內涵落差和沒有持恆性。自此，美國政府開始積極的以整合式的方案(integrated program)取代分類方案。上述雖為美國的例子，既使有生態上的差異，但本質上，卻有可供本案政策問題借鏡的地方。
◆幼兒是人類的幼苗，其身心發展的需求是系統性與互為關聯性，幼兒照護的內涵應包括教育、保育、衛生、安全等在內。一個幼兒到幼稚園就讀，服務提供者不能只給予教育，而不注意健康營養與發育的層面。反之，亦同。幼兒的特質相同，其照護工作的專業知能，無論教育、保育或衛生，也必有一定程度的相似。此點在本研究中確獲實證，學者專家認為幼稚園托兒所所提供的服務性質雷同性很高。
(三)資訊不均導致市場失敗、政府失靈與社會效率降低。
◆在競爭市場交易中，消費者常持成本效益觀點，算計其對產品所付出的價格是否值回票價，如果消費者認為產品價值超過其所付價格，其間的差異稱為消費者剩餘(consumer surplus)，而全體消費者的消費者剩餘加總起來，就成為整個社會的社會剩餘。反之，若消費者付出的價格低於其所得產品的價值，消費者剩餘減少，轉為生產者剩餘。因此，消費者與生產者雙方對產品的瞭解(資訊)，達成對價格應有水平的共識，是促使市場交易穩定，增進社會剩餘的重要因素。
◆將幼兒教托服務置於市場中，探討其供需的運作機制，資訊不均是導致服務品質無法有效提高，及幼稚園與托兒所功能混淆的重要原因。謹就下列兩點說明：
第一、資訊不充足。一般家長認為幼稚園與托兒所是一樣功能的機構，無論官方與法規如何強調兩者的差異並以不同的規範予以督導管理，但是家長對兩者功能混淆嚴重程度的認知，確未如專家學者來得高。這是因為家長對幼兒教托服務的相關法令資訊不充足，其對園所的選擇條件是辦學理念正確、師資優良、設備完善、餐點營養衛生，離家近等。只要園所能滿足其需求，那一個行政單位管轄則非其關心所在。
第二、資訊不正確。在市場中，交易雙方因擁有的資訊多寡而有優劣勢之分。幼兒教托服務市場中，不但服務性質屬專業範疇，且多數園所工作人員擁有優勢資訊，常藉機分擔風險予家長外，也刻意誤導有關正確之幼兒教托服務內涵。這是當前幼稚園與托兒所辦學花樣百出之所以能生存的原因，甚至還產生反淘汰現象。
◆為解決資訊不均造成社會效率降低的問題，政府當開闢多元管道，提供家長完整而正確的資訊，將其資訊弱勢處境予以改善。在其他各級學校行政領域裏，致力推廣親職教育、社會教育使與學校教育合作，將提升教學成果最有效的假設，在幼兒階段的教托市場領域，是不一定完全成立的。園(所)方為生存無意主動告知，欲家長獲取完整與正確的資訊，需要政府介入。
◆綜上所述，幼兒教托政策問題的主要癥結在行政組織整合問題、幼稚園和托兒所機構應然功能、和資訊不均的問題。政府欲解決該項政策議題，須先掌握三項問題的所在，俾對爾後研擬政策方案有所助益。
三、幼兒教托政策問題的重要性
◆政策介入旨在解決社會問題，但是社會問題是錯綜複雜的，政策介入故然帶來利益，但也須付出一定的代價(成本)，所以政府是否介入應算計其價值所在。所以，公共政策定義，為政府對社會問題採「有所為」或「不有所為」的態度或行動。首先，我們須思量：該問題的嚴重性為何，是不是不介入不行？本研究有關幼兒教托政策問題的重要性分析如下列三點：
(一)幼兒教托政策是政黨競逐選票的重要社會議題。
幼兒是社會組成的群體的一部份，是婦女與家庭的關注所在，政府欲照顧婦女和支援家庭，幼兒照護常是首要議題。隨著民主政治發達，政黨欲贏得選民支持，乃針對人口涉及層面最廣泛的幼兒提出照護政策。例如，最近臺北市政府積極探討教保合一措施，以為實施幼兒津貼政策奠立基礎；而高雄市政府也已決策確立自八十八年起發放五歲兒童每生每學期二千五百元的幼兒津貼。
政策問題不是單一獨立存在的，而是整個社會問題系絡中一部份，且各部份是呈相互依賴性的。幼兒教育政策的實施，與托育政策間的相互影響，有如唇齒相依的關係。例如，臺灣地區幼兒照護工作的成效，很難斷言完全是單一教育系統或社政系統政策措施的結果。幼兒教托政策間的互動性如此，檢視政府提出有關婦女和勞工權益、與家庭支持等福利政策之議題，也不難發現幼兒教托服務措施，仍是其中重要的一環。
(二)幼兒教托政策問題涉及多元的政策利害關係人
政策問題的定義，常是決定解決方案採行的準則。但是，政策問題雖然是同樣的外在表徵，持不同角度觀點者，卻主觀性地、選擇性地瞭解、分析、分類、與評估問題，因而對問題提出不同的詮釋，其所擬解決方案自然也不同。尤其，利害關係人為確保己利，將無所不用其能，競逐於將符應其利益的政策觀點遊說政府決策者接受。本項政策問題涉及的政策利害關係人有直接和間接之分，直接者有幼兒、家長、與辦學的負責人等，間接的政策利害關係人是與幼兒家長有相關的人，如家庭的成員等。
因此，決策者在情境中，即使有客觀量化的資訊憑藉，但仍不免受到外在壓力與影響，另決策者受其直覺意識作用，所作的主觀性判斷，往往也是政策問題解決方案誕生的來源。這種多元政策利害關係人涉入政策問題處理的現象，在幼兒教托政策問題中非常顯著，部份學者專家認為幼兒教保的需求無法切割，所以認為這是一個幼稚園與托兒所機構功能一樣的問題，只要兩機構規範標準一致即可解決；部份行政機關從管理觀點，認為這樣的分流管理，欲改善效率與效能的問題，只需將業務權責作有效的劃分，將為關鍵。
(三)幼兒教托政策問題的解決，將建立政府效能的形象。
政府政策介入旨在解決社會問題，而解決方案的提出，實施一段時間後，可能也形成另一種型式的問題。無論既存的社會問題或政策實施衍生的問題，都為人的心智產物，是為人為性的。幼兒教托問題，導源自法令訂定不週延。換言之，政策是政府擬的，法律是政府訂的，政策執行所衍生的問題，政府應積極覓求解決，在全民之最大利益前提下，有所作為。本政策問題已存在數十年，學者、行政人員已開過多少會議，卻仍未能解決問題。尤其北高兩市政府在此問題上，已分別亟思行動，中央政府實應儘速決定作為。
幼兒教托政策的產出，影響層面由幼兒家長、家庭到整個社會，不但是個教育、保育問題，也是社會、經濟、甚至是政治問題。由於幼兒教托問題具有這樣的不確定性與模糊性，導致政策問題更形複雜。亦因如此，應用適當有用而相關的政策知識，對政策制定的策略，應有所助益。決策者在尋求問題的解決方案時，需從整體宏觀的角度思考，將政策問題置於整個社會問題系統動態的網絡中，視之為不可分割的一部份來處理，方不致顧此失彼。
參、過去解決問題的結果與績效評估
◆政策問題既為整個社會問題系絡的一部份，從系統動態學的觀點，一個特定政策問題的解決，也許暫時解除了問題的緊急狀況，但是假以時日後，發現問題仍然存在，甚至更加嚴重，成為未來另一政策問題的病因。又，政策問題多為欠缺結構性的問題，其環境系絡也一直在變化中，今日的解決方案成為明日另一政策問題肇因的例子，在實務中不勝枚舉。是故，政策規劃不能不慎。例如，幼兒托教管理措施若以五歲年齡劃分為解決方案，則問題的性質與探討重心，將一改而為國教或義教向下延伸一年準備的議題。這是兩個性質截然不同的議題，如此的政策方案，除了在資源的可獲性，還有技術、經濟、與政治的可行性尚待另行探討外，對幼兒教托功能混淆的問題，似未解決。
◆幼兒教托機構功能混淆的問題，過去十幾年來，教育部與內政部也思圖改善。但是，因為受到官僚組織(Bureaucratic organization)與制度結構(institutional structure)的限制，整合教托機構功能的企圖，每受到法律上的限制而折返。因為，例如，「兒童福利法」規定托兒所為兒童福利機構，所以不是教育機構，不能設置教師。在托兒所服務的保育人員，依法不是教師，只能依循公務員任用制度。
◆基於上述的挫折經驗，教育部與內政部乃改採「加強深化教托機構功能」的策略，期予以徹底的劃分管理，讓幼稚園與托兒所的負責人、教保人員辦學，各有所憑。但是，卻由於教托工作功能與對象的多數重疊，政策資源難以增加的困境下，執行欲振乏力，使得政策效果難彰。當此政府力求提升行政效率、加強競爭力之際，九○年代的幼托機構發展，卻仍無法擺脫八○年代的困境，更突顯出政策的無奈，過去努力的結果分析如下：
（一）幼托機構因招生對象同為幼兒(標的對象)而人數又有限，乃爭相競逐，家長需求成為經營之最高指導方針。這一點，在政策德菲法第一次訪談結果，就獲得學者們立即的、高度的共識。政府所採功能分流的規範政策，因不符實際需求，難以落實執行。
（二）為求提高教托服務品質，教育部與內政部紛紛推出競逐型教托管理措施，使得幼托機構時而受寵若驚、相互嫉羨，時而竟如驚弓之鳥、相互知難。下列例子可見端倪：
雖然教育與社政兩系統積極發展輔導措施，但是，部份的加總卻不等於全部，實際的政策結果與政策規劃預期的政策產出間，有很大的落差。幼兒教托政策實施近十年來，學者專家對「幼稚教育法」、「兒童福利法」的實施成效，卻褒貶參半。
肆、幼托政策目標的確立
◆政策規劃為目標導向的行動，須先確立政策目標，以做為政策目的與行動設計的指引。在確立政策目標與目的時所需考量的有三點：
第一、政策利害關係人的權益考量。幼兒是最重要之風險承受人，家長與家庭的生活步驟也深受幼兒教托政策的影響，機構負責人投資的成本效益也受到政府政策介入模式的牽動。政策規劃對標的團體擬予改變的幅度愈大，則執行成功的困難愈高。
第二、在政策系絡中與其他層面政策的互動。臺灣當前經濟、社會、和政治的發展程度，將與幼兒教托服務的需求互為影響。例如，婦女就業，忙於事業家庭兼顧下，總希望將幼兒送到一個幼稚園或托兒所之後，就能解決教保的問題，而不必分別送到幼稚園接受教育，而後再送到托兒所收托。
第三、執行的可行性。政策規劃必須事先考慮可能存在的限制，以免導致規劃過於理想，卻因種種因素無法落實。例如：財政成本考量，政策需要多少資源，是否能爭取到？又技術可行性的考量，如果將全部托兒所都劃歸教育行政系統，師資、空間設備夠嗎？另既得利益者是否接受，也常成為執行是否成功的因素。
◆幼兒教托政策目標之規劃，本研究經分析「幼稚教育法」和「兒童福利法」、「托兒所設置辦法」等文件後發現，幼兒教托政策之政策目標明確清晰，且具有相當的同質性。又經過政策德菲法研究結果，學者專家與行政人員間對應有的政策理念，共識度非常高。因此，確立政策目標和達成目標具關連性的政策目的：
1. 確立政策目標
幼兒教托政策以促進幼兒身心健全發展為宗旨。幼兒是完整的個體，確保與提供幼兒身心發展所需教保服務之品質，是政府的責任。以幼兒為中心，是政策方案選擇的最高標準。
2. 確立政策目的
（一）幼稚園與托兒所對幼兒提供教保兼備的服務。
（二）幼稚園與托兒所之立案設置等標準採一致性之規範，且其規範標準依幼兒不同年齡層需求，調整規範水平。
（三）幼稚園和托兒所從業人員之養成課程與在職教育，應教保兼備。待遇應建立合理制度。
（四）社政、教育、衛生、公共安全和其他相關行政系統對幼兒服務之工作，應加以整合，各就功能權責所在，加強溝通協調，分工合作，擬訂完整之幼兒發展計畫，建構我國幼兒照護之政策網絡。
3. 政策工具的設計
所謂「政策工具」，旨在將實質的政策目標轉化為具體政策行動的機制設計，透過選擇適當的某種政策工具，企圖藉以改變標的團體之行為，實現符合政策目標。政策工具的種類很多，諸如管制規定(命令)、財政獎助或罰款或規費(誘導)、學習與訓練(能力建立)、民營化(系統改變)等，工具的選擇，可只採一種或搭配數種使用，但應考慮行政成本與複雜度、達成目標的準確性、政治的可行性等因素。
幼兒教托服務政策問題，誠如前面有關政策問題分析之所述，組織整合佔重要成份，所以政策工具之設計，一部份是政府機關內部提高行政效能所應用的管理技巧，另一部份則係在政策與服務整合之後，如何誘發各相關機構採取配合行動，達成政策目標。政策工具設計如下：
4. 工具種類
（一）管制規定：為達成服務融合，需進行組織整合的機制設計，所涉及的管制規定舉下列二例說明：
1.幼兒教托服務的整合：教育部與內政部對幼兒教托服務，應在輔導管理措施的輸入(inputs)、過程(process)、輸出(outputs)上，作標準化的規範。換言之，無論幼稚園、托兒所立案標準、師資教學(輸入)、輔導管理(過程)、和服務內涵(輸出)等，都應採一致性的規定，如此，雖分由教育與社政兩系統負責，也無差異之分。惟其規範內涵均仍以幼兒需求為取捨標準。
2.輔助托兒所提供教育的功能：教育部為國家最高之教育主管行政機關，為各行各業培育人才，也負有管制學生教育品質的責任。數十年來，教育行政系統已為社政單位規劃培育托兒所的保育人員與兒福人員多年，在托兒所也確需提供幼兒教育服務的前提下，教育行政系統應設法扶助與介入。
（二）誘因 (incentives)：在行政單位間業務的整合，以修改法令形成管制規定是為可行，但是對整合後，對在幼稚園與托兒所之規範標準提高前，已立案之機構，則須以誘因機制之設計以為引導，逐漸提升其服務品質。
（三）能力建立 (capacities-building)：能立建構可分為下列幾點：
1) 專業的養成與訓練：幼稚園與托兒所的從業人員都要有能力滿足幼兒教保的需求，政府應採多元模式提供學習與訓練管道。
2) 家長知的能力建立：幼兒教托機構既以消費導向為經營方針，則家長對幼兒身心成長的專知應有所認識。若能掌握完整與正確的資訊，也能對幼稚園托兒所的辦學產生制衡與監督機制，社會效率可以大為提高。
(四) 預期效果
1. 將能有效整合行政院下各教育、社政、衛生、公共安全等行政單位等組織對幼稚園和托兒所的規範，使達合理性、公平性與有效性。
2. 將能增進國家有限行政資源之效用最大化，以提高效率與效能。與幼兒照護業務有關之部門各就崗位盡職守份，成就國家完整的幼兒教托政策。
3. 將能建構健康有機的幼兒教托服務市場，使社會剩餘最大化，以為社會安定的力量。
(五) 可能阻力
前述所提政策工具之設計，多為政府加強法令整合、提高行政能力之措施，本為學者與各界對政府數十年來殷切的期盼，可預期的阻力應不多。
可能有的阻力預測會有下列兩種情形：
1. 各行政單位本位主義心理作用，對規範整合產生阻力。是故，為順暢整合工作之推動，初期宜由行政院負責協調整合。
2. 在「家長知的能力建立」部份，因為對家長宣導正確幼兒教托資訊，將使違規經營之教托機構無以遁形，自是不受其等之歡迎，這正是市場失靈，政府介入的立基點。
伍、政策方案之研擬和政策建議
◆政策方案是政策分析的核心工作，也是最需發揮創意方案的步驟，除了對現行方案有所認知外，另為發明創造新的方案以為比較。欲達此創意目的，需對問題基本概念有深澈了解，並具有問題的洞察力和判斷力。政策建議，則是為實踐政策方案，所研擬之具體行動綱領或工作計畫。針對幼兒教托政策問題，謹研擬甲乙兩案，並分析比較優缺點，供參酌。
（一）甲案：維持現狀，並對幼兒照護業務相關之行政單位，為必要之組織整合措施。
1.理念：
甲、以幼兒為中心。
乙、以公平為原則。
丙、以成本效益效能為考量。
2.政策行動建議：具體的行動規劃。
(1)教育法令部份：
甲、教育部修改「幼稚教育法」時，於第四條規定幼稚教育的實施機構，除幼稚園外，增列托兒所，設法突破托兒所也被認定為教育機構的瓶頸。(修法名稱如改為幼兒教育法時，亦同)。
乙、教育部修改「師資培育法」暨相關法規等，開放各大專校院開設幼稚園托兒所師資培育課程，或個別規劃或齊一課程內涵，或研擬分齡分級教師制，但皆以符應幼兒不同年齡層身心發展需求為原則。
（2）保育法令部份：
甲、內政部修改「兒童福利法」，採認幼稚園也為兒童福利機構實施場所，讓幼稚園幼兒也能享有國家兒童福利之資源。
乙、內政部修改托兒所人事薪資福利待遇制度，教師部份應依循教育行政系統有關教師人事制度或辦法管理，以提振士氣，穩定人事。
（3）立案設備等相關規範標準：
甲、幼稚園與托兒所的建築、都市計畫土地使用目的等相關條件應齊一規定，協調中央相關部會統一相關上開規範標準。
乙、幼稚園與托兒所的立案、軟硬體設備、教職員編制標準等規定亦應齊一。(此部份，內政系統在八十二年「兒童福利法」修頒後，已授權地方政府研訂，將來「幼稚教育法」修法若一併往下授權，地方政府依實際需要研訂標準，若以幼兒為考量核心，則標準可在縣市政府層級協調一致，齊一理想的實現，應可期待。
3.政策比較：
（1）缺點：
甲、溝通成本高。業務劃分採功能專業分化模式，欲有效率，特別需要仰賴溝通協調；然而，愈複雜的組織間的協調工作，愈難。
乙、管理困難。官僚組織日久愈固守本位，或推諉公事，導致決策往上推高至高階主管，費時也費力。
（2）優點：
甲、標的團體行為(幼稚園托兒所招生作業、家長選送孩子就讀等行為)改變幅度小，成功率高。
乙、修法等行政措施偏在政府(中央部門)，減少擾民之批評。
丙、以幼兒教育學理為根基。
丁、組織功能區隔專業而明確，教育與社政單位各就專長發揮，提升輔導品質。
（二）乙案：以年齡區分幼稚園與托兒所招收幼兒的作法。
（1）從國家政府組織而言，行政院為國家最高行政機關，採「服務對象區隔(幼兒年齡劃分)」分化為教育部與內政部的權責。讓各單位明確劃分業務範疇，績效課責也易明確。
（2）幼稚園與托兒所依不同年齡區隔招生對象，兩 機構間因招生對象不同，有關立案、設備、師資等制度規範，教育部與內政部各自建制，不必再遭相互評比。
（3）幼兒教育與保育的整合改善措施，解決方案之採擇標準：
甲、以行政效率為中心。
乙、以平等為原則。
（4）政府教育行政系統可採長、中、短程之規劃，以年齡劃分方案為策略，視政府財政情形，按年齡層逐步逐年往下延伸或擴大教育政策的介入深度與廣度。
（5）各大專校院，無論幼保養成體系或師院養成體系，只要加強各自課程設計，均有能力培育出教保能力兼備之教師與保育人員。幼稚園與托兒所都能對幼兒提供教保兼備之服務。
2.政策行動建議：相關配套作法
(1)教育法令部份：教育部修法「幼稚教育法」，調整招生幼兒年齡。
(2)保育法令部份：內政部修改相關法規，調整托兒所招生幼兒年齡。
(3)設備等相關之規範標準：幼稚園與托兒所已分齡招生，舉凡建築、都市計畫土地地目、立案、設備、與教職員等規範標準分別訂定。
（1）缺點：
甲、標的團體行為(幼稚園托兒所招生作業、家長選送孩子就讀等行為)改變幅度大，政策落實困難度相對提高。
乙、幼兒需先就讀托兒所，屆齡後再上幼稚園，不符幼兒依賴性，也增加家長不便性。
丙、若為解決此問題又准幼稚園附托或托兒所附幼。如此，幼稚園與托兒所都再立案一次附托與附幼，園所數增一倍，反增加縣市政府教育與社政單位的工作量與管理上的困難度。
丁、不具行政管理成本效益與效能。
戊、行政改革措施，造成政府只圖行政單位管理便利之印象。
己、無論零至六歲之幼兒，都需要教保兼備的服務，此點，卻未獲考量。
庚、政策利益團體(已立案幼稚園托兒所負責人)因招生標的大幅變更，若經考量未盡獲益，將反彈。
辛、政策正當性低。除對新立案者有規範性外，亦只較屬象徵性政策，期待家長幼兒選讀和已立案之園所招生等行為的改變，也只能採倡導性、獎勵性等措施強化分齡。政策若未符渠等利益，效果不益彰顯。
（2）優點：
明確劃分招生年齡，使行政單位管理、家長幼兒選讀、園所辦學等區別明確，不再混淆。
二、政策方案之比較：
◆政策方案之評比，需從其潛在的適用性探討，即政策機構能用以解決問題的方案，自較具適用性。比較政策方案，可從下列幾個層面檢視，當可知其優劣：
（一）從資源可獲性言，甲、乙案均採修改法令為起點，需要人力資源。乙案採不同年齡層為劃分點，會影響到資源需求的程度，例如，如採五歲年齡劃分，作為義教或國教往下延伸一年之準備，則所需人力、財力、物力等資源龐大，可獲性困難度高。如此三歲年齡層劃分，園所致登記立案等程序，也將有短暫的混亂。
（二）從技術可行性而言，甲、乙案在修法、師資訓練等方面，具有可行性。惟乙案採不同年齡層為劃分點，會影響到技術的可行性程度，例如，如採五歲年齡劃分，作為義教或國教往下延伸一年之準備，須相對儲備妥教師與保育人員供幼稚園與托兒所聘用教學。如採三歲年齡層劃分，問題亦同，只是程度差異而已。
（三）從政治可行性而言，甲案只在政府層級修法，學界與民間改變的幅度低，反對力量小。乙案，則因改變的政策利害關係人涉及行政、立法、家長幼兒、機構負責人等，改革行政成本與社會成本高，不易獲得支持。
（四）從社會可行性而言，甲案主張以幼兒為中心、政策的公平性、效率效能、和理念與價值等符合社會正義。相對的，乙案所隱喻的社會價值，較不易取得認同。
（五）提升幼兒教托品質效能而言，無論實施甲案或乙案，若無法改善幼托機構之生態環境，則幼兒教托服務品質仍然低落，則兩案將均非良策。當前幼托機構與生態問題諸如下面數例：
1.以極端智育灌輸取代全人格五育發展的辦學，造就不成熟、甚而病態人格的未來公民，製造社會治安病源。
2.教保工作人員薪資撫恤制度不健全，造成人力自職場大量流失，供需失調。
3.政府行政系統監督人力不足，無法落實執行法律，以致機構負責人能變相或未立案經營，大獲其利。甚至導致劣弊驅逐良弊之現象。
三、政策方案之選擇
◆隨著民主政治之發展，社會已日趨多元化，民眾的生活與中小企業的發展，呈現多樣性、活潑性與異質性，不易以少數的標準條件予以分門別類。幼兒教托服務的供需也隨著多元社會的需求，也做相當的調整因應，這是市場機制的功能顯現，政府政策若未所能體察民需，將不易落實執行。
◆舉凡政府政策必涉及相當多的政策利害關係人，若規劃改革幅度愈大，帶給社會的衝擊愈高，影響利害的層面愈寬廣，往往相對的增加反對的阻力。因此，民主政治體制下，除鼓勵民眾參與外，也都採漸進調適的決策模式，即所採行政策方案與原方案相較，只做小幅度的改革，慢慢的，數個小幅度的改革步驟加乘後，社會自然呈現出另一番新氣象。如此，政策最終目標達成了，但社會是在安定與共識中發展。
◆比較甲乙兩個政策方案後，甲案在資源、技術、社會、政治可行性較為突出。乙案的年齡層劃分方案，若以五歲為分界點，所陳由國家為義教或國教往下延伸一年之政策作準備，立意本佳，但該政策方案已非在解決幼兒教托功能混淆的問題，事涉人口生態、社會經濟、資源分配等，影響幅面廣大。以任一年齡為劃分點，問題亦同。
◆所以，本研究小組建議採行甲案，並對國家幼兒教育國教化或義教化政策之規劃評估，進一步委託研究，預為籌謀，以倡導國家進入二十一世紀新時代的新形象。
陸、立即可行和中長程執行的政策行動推薦
一、立即可行的行動
（一）為達成幼兒教托服務機能整合的目的，行政院可指派政務委員召集相關幼兒照護服務有關之行政單位代表組成專案小組，針對組織整合應興應革事項，逐步協調適當的步驟與措施。重要決策事項，研提院會裁示。
（二）為增進幼兒教托服務市場之正確資訊暢通無阻，各級政府可透過多元管道加強宣導照護幼兒應有的理念，以提高社會效率。
（三）教育部當邀請內政部檢討、研擬「幼兒教育師資」與「幼兒保育人員」兩種養成課程的整合方案，使增進彼此間的開放、相互流通與承認。
二、中長程執行的策略
◆幼兒教托服務機能的整合，不是終點，而是國家幼兒照護政策的起點。幼兒照護政策是否圓滿達成任務，各部會的功能整合和分工合作是成功執行的關鍵。欲協調各單位人力、物力、財力等資源之總其成，得由行政院研擬出總合性之幼兒照護發展中長期計畫或所謂的白皮書，一為政策有所宣示，二為各部會執行與互動配合的依憑。
柒、政策結果的追蹤評估
◆在政策分析領域中，政策產出(policy outputs)與政策結果(policy outcome)具有不同的意義。政策產出是指標的團體所接受來自政府政策介入實體的感受與所獲。例如有形老人津貼或無形的環保管制規定等。政策結果，也稱為政策影響(policy impacts)則係政府政策實施後，可能導致標的團體行為上或態度上的改變，或可能對其他非政策利害關係人生活上的衝擊等。
◆幼兒教托服務政策之產出，以法規修訂與相關行政輔導管理措施之協調整合為主。致於政策可能帶來的影響結果舉下列三例：
（一）幼稚園教師與托兒所保育人員養成課程整合措施增加。
（二）托兒所內教師人數將增加。教師薪資福利待遇較佳，保育人員會加緊進修以進升為教師，總教師人數會增加。且托兒所內原本具有教師資歷之保育人員也可正式登記為教師。
（三）社會對幼稚園與托兒所教育托育服務差異性，將降低。家長作選擇時，不再以幼稚園與托兒所為區別，而是以辦學品質優異性為準則。
◆政策追蹤是一種重要的政策分析方法，其主要目的在產生與政策發展相關之資訊，以確實掌握政策實際發展與規劃間之差距，以為政策學習(Policy learning)的憑據。幼兒教托服務整合政策的政策結果追蹤方法，本研究小組建議，政策執行後，可採交叉運用政策投入、政策過程與政策影響的變項來追蹤政策結果，並參採主客觀社會指標等資料以個案研究方式呈現其對社會的可能影響。
捌、結論
◆幼兒教托機構既在照護人類的下一代，世界各先進國家在發展工商經濟之餘，也不遺餘力的規劃幼兒照護措施等社會計畫，以維護幼兒身心健全發展。我國政府當然也不落人後，配合社會經濟發展，先有社政系統對托兒服務的提供與輔導，後又有教育行政系統一九八三年的加入參與，以提升幼兒教育的品質。
◆本研究之宗旨，在探討當前幼稚園與托兒所由教育行政與社會行政系統分流管理下，我國幼兒照護工作的成效，並進行政策問題癥結、政策方案研擬、政策行動建議、政策結果追蹤評估方法等之政策分析步驟，希望藉由政策研究方法中最常使用的政策德菲技術，獲取幼兒教托服務領域學者專家的共識，共為二十一世紀的幼兒照護政策而努力。
◆政策德菲法，主要目的在凝聚受訪者之共識，期以找出政策問題癥結與解決方案。首先，就幼兒教托服務領域中，邀請對問題的意識型態較具差異性之學者專家計十三位，進行個別的訪問調查，彼此的意見並不互知。第一次問卷調查後，整理出受訪者對調查各題目之共識程度統計報告，並請各受訪者進行第二次問卷調查。受訪者填卷時，可以改變初衷，增加共識程度；也可以堅持原有的意見，並說明理由，供研究者分析。第二次問卷調查結果也整理成統計報告。
◆大致上言，代表師範、兒福、和其他相關背景之學者專家對本研究案的政策問題，具相當程度的共識，並對政府正確積極的介入，持歡迎與期盼的態度看待。本研究發現：
一、共識型塑過程與結果：
二、經比較師範、兒福暨其他背景學者的意見後，本質性問題差異性不大。
三、專家學者認為政府應採最適政策方案，十三位中第一次選甲案者七人，乙案二人，建議另為整合案者三人，一人未表意見。第二次，十一人表示意見：選甲案者九人、乙案一人、一人仍建議另為整合案。
◆本研究的結論是，幼稚園與托兒所既以幼兒為服務對象，符應幼兒身心發展需求，教育保育內涵是不可分割的。在行政支援教學的前提下，國家教育行政與社會行政主管機關，各就專長與權責分工合作，當能有效提升教托機構服務品質。本研究研擬甲乙兩種政策方案暨配套措施，分析利弊得失後，建議採行甲案，並提出立即可行的和中長期執行的政策行動建議。
◆本研究也有其限制:
第一、時間有限；
第二、教育與保育等概念不易釐清；
第三、如能為三次之訪調將更為落實本研究目的。
但上述限制尚未影響研究的品質。
◆誠如文中敘及本案政策問題涉及選民意向、多元政策利害關係人與政府效能形象，研究小組認為只以專家學者為研究樣本是不足的，建議應繼續對幼托機構負責人與家長們進一步作樣本調查，以實證本研究的結論，同時，對我國幼兒教育政策方向為更完整與中長期目標之規劃。本報告之撰寫，採政策問題分析報告格式，旨在提高政策研究結果的可應用性，研究之實證資料附錄在後。
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審稿通過日期: 1999年1月