中国MPA联盟 http://www.grchina.com/mpa/　　　　2002年12月19日 南方周末
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　　高层的“试验”意图，深圳自身的危机意识，共同催生本次改革
　　政府部门一分为三，机构进行全面洗牌和重新设计，试图彻底根除部门利益
　　十六大后“借鉴人类政治文明成果”的第一步，分权和制衡思想凸显其中，专家认为它将改变权力运作的传统规则

　　11月底，中共十六大闭幕后几天。深圳市召开了一个很小范围的讨论会，议题是十六大报告中的一句话：“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。”

　　这句话出自十六大报告中“政治建设和政治体制改革”部分。

　　“一共34个字，不注意读一晃就过去了，”一位与会的官员后来告诉记者，“但可能很少有人知道，这34个字，将指导一场震动深圳的改革。”

　　用“震动深圳”可能还不足以形容这场改革的分量。教育部公共管理教学指导委员会委员、深圳大学的马敬仁教授透露：“深圳是中央编制办选定的试点，即将推出的深化公共行政管理体制试点改革方案，事实上将拉开新一轮行政改革和政府管理创新的序幕。”

　　这场改革的基本思路是“行政三分制”，在深圳已秘密酝酿一年多。

　　政府职能一分为三

　　“行政三分制的主要内容，是将行政管理职能分为决策、执行、监督三部分，在相对分离的基础上，三者相辅相成、相互制约、相互协调。”马敬仁教授告诉记者，“这是二战后各国对‘大政府’进行改革过程中形成的一种普适性管理模式，已为大多数发达国家所采用。”

　　“行政三分制”这个词是马敬仁的概括，他显然对此十分满意，之前曾有媒体称为“三权分离”，他认为不够准确，“容易被误为三权分立，而且不能体现十六大报告中的‘协调’二字的确切内涵”。

　　马敬仁是深圳改革试点方案的起草人之一，他和深圳市委党校的卞苏徽教授作为专家，参与设计方案的框架体系和整体思路，而深圳市人事局的两位官员，则负责方案的执笔细化。在他们的身后，是深圳市市长于幼军挂帅的领导小组，成员来自市政府办公厅、人事局、体改办、法制局等诸多部门。在深圳市背后，中央编制办等部门直接监控整个试点工作的进展。

　　中国自1982年以来，进行了多次机构改革，深圳市法制局的一位官员告诉记者，“与前几次相比，深圳即将推出的‘行政三分制’，将从政府管理结构、功能、运行机制等方面进行重新设计，因此具有‘革命’意义。”

　　“方案主要借鉴香港和英联邦国家行政改革的经验。”一位参与者透露，“但在运作机制上，会引入美国、北欧等国家的一些经验，例如对公务员的绩效管理。”

　　记者综合多渠道消息获知，深圳即将推出的“行政三分制”，倾向性比较高的方案，是在事务分析、职能分析的基础上，以大行业、大系统的方式设立决策部门，并就每个决策部门关联的业务设若干个执行局，决策权在决策局，执行权、审批权在执行局；决策局只管决策，而执行局则是单一的执行。

　　与此相配套，是建立三至五个公共行政管理系统平台，作为所有政府部门共享的内务管理和服务系统，其职责是为所有政府机构提供有效的管理和服务，如公共财政、综合法制、公共人力资源、公共信息等。

　　至于监督那一部分，深圳市监察局的一位负责人告诉记者，“深圳是全国惟一单独设立监察局的城市”，“监督功能可以很方便的转化，关键是授予多大权力的问题”。

　　决策、执行、监督的框架建立后，应运而生的还有一大批法定组织，马敬仁告诉记者，“比如立法规定，每个决策局将设立服务于局长和制约局长权力的两类咨询机构，其组织形式可以是委员会、中心、审议会等，其成员将包括专家、市民和相关领域的资深退休干部。”

　　为了配合“行政三分制”的推行，深圳将大力健全社区服务系统，培育中介组织和其他社会公共组织。

　　深圳市委党校卞苏徽教授认为，深圳的改革，事实上就是致力于建设“现代公共型政府”，在这一管理体系下，政府职能将重新定位，主要表现在从全能型转为有限型，从权威行政转向服务行政，从人治行政转向依法行政，从“部门性”转向“公共性”。

　　从集权到分权

　　深圳市委党校副教授李荣华认为，中国政府机构沿袭的是前苏联的权力集中模式，在这种模式下，政府部门融决策、执行、监督为一体，自定规则、自己执行、自我监督，事实上形成“权力垄断”，往往造成“弱政府、强部门”的格局。

　　深圳市出租车运价全国最贵，便是这一弊端下的产物。记者查阅资料发现，深圳现行出租车运价是1994年、1996年制定的标准，市政府早就提出2002年降价，但到现在仍无动静。深圳市政府办公厅一位处长告诉记者，“降价需要相关部门减免收费，涉及具体利益，反弹就很大。”

　　分权可以削弱“强部门”，但要根除部门利益，就有赖于公共财政体制的建立，“这是建立公共型政府的前提。”李荣华说，从制度上让权力与利益脱钩，部门没有了“小金库”动力，才会从“部门性”回到“公共性”。

　　中国的政治与行政文化一向讳言分权，在马敬仁教授眼里，此次改革因此更具有符号意义。决策、执行、监督分开之后，“事实上改变了权力运作的传统规则”，“以权力来制约权力”，才可能最大程度地维护公众利益，实现公共目标。马敬仁笑称：“从逻辑上讲，一个领域的事务有三个局长盯着，出错概率自然小多了，即使一时难以杜绝腐败或官僚主义，也会大大增加其难度和代价。”

　　让决策“慢下来”

　　“拍脑袋决策”，是传统行政体制的另一个痼疾。

　　深圳市法制局一位处长这样描述：“部门决策，往往是派几个人作调研，然后在酒店中租个房，住上几天拿出方案，再送领导办公会讨论决定。”他认为，这种重执行轻决策的做法，往往带来巨大的社会成本付出。

　　“决策短平快，根本原因是政府里没有专门的决策机构，”马敬仁教授说，“在中国当市长风险太大了，因为体制要求你是‘万能首长’，事事能拍板，而且不能出错。”

　　在香港考察时，一个细节给考察团留下了深刻印象：公交车涨价1毛多钱，提交决策的论证方案足足100多页。决策的过程拖得很长，但执行起来却很顺畅，因为方方面面的可能性都已考虑。这一慢一快，与内地的惯常做法形成鲜明对比。

　　马敬仁认为，建立“行政三分制”的政府管理体制后，决策应该“慢下来”，通过听证、议政、民意调查、专家咨询、市民参与等行政参与新方式，广泛吸纳民意和民智，在充分论证的基础上，形成多个决策方案，供决策者抉择，可以减少决策失误，大大提高决策质量和决策水平。

　　“在每个决策中，局长和他的咨询班子都将成为市长的得力助手。”马敬仁认为，行政三分制下的决策体系，事实上是一个开放式的公共权力运作过程，每一步都是集体决策、科学决策，并在这一过程中形成有效的责任机制和监督机制。

　　破除阻碍的过程

　　和以往的其他改革一样，本次改革同样必然涉及到利益的重大调整，如何突破改革阻碍，以达成妥协和共识便显得极为重要。

　　据记者了解，深圳是2001年11月被确定为试点的，当时中编办的意图是年底出方案，2002年一季度开始实施，三季度总结经验。

　　“时间太紧了。”一位官员告诉记者。随后深圳组织的考察团马不停蹄地到香港、新加坡、英国去考察，“每个地方最长都只呆了一个星期”，而按照深圳市领导的要求，是希望他们尽可能多呆些时间，了解充分一点。

　　但这个时间表随即作废，“实施时间从3月延到6月，然后推到9月，再推到12月。”深圳市人事局行政编制办孙福金处长说。

　　一拖再拖的原因是，虽然大的框架确定了，但在具体的政府部门设置上面临强大的阻力。

　　“阻力来自诸多方面，”市政府一位官员说，“但主要是局长们意见分歧太大。”

　　让局长们不满的有两个方面，一是“行政三分制”主要涉及的是局级干部的权力和利益，二是所有机构重新设置，有些局将被取消，局长们面临整体“洗牌”问题。

　　局长们反弹情绪之激烈，在2002年上半年的一次会上表现得淋漓尽致。这次由市主要领导亲自召集的会议，参加者是所有的局长、区委书记和区长。 　　“在会上，有一位局长大声质问，为什么砍掉我们局？”

　　记者通过另一渠道也证实了这一幕，一位相关人士说，“确有此事。”

　　值得一提的还有另一件事，在这个方案起草的同时，市政府办公厅出资聘请了另一班专家也起草了一个方案，据悉，方案的主要构想是保留原来所有机构，但将决策权剥离变成执行局，另行组织决策委员会。

　　这个构想引发了争论。有的人认为“充分体现了政治智慧，协调了各方利益”，有的则认为“是个彻底妥协的产物，用新瓶装旧酒，凭空还增加一层机构”。 　　争论看来到现在仍没彻底结束。深圳市政府办公厅综合处蓝处长告诉记者，“方案都修改了十几稿。”市人事局孙福金处长亦表示：“现在确实不知道具体的时间表。”因此拒绝了记者的采访。

　　对于方案修改十几次，市政府一位官员觉得很正常，“这么大一个改革，涉及诸多方面的利益，磨一年时间确实不算多。”他反问记者，不是要慢决策快执行吗？

　　危机意识催生的改革

　　对近年来长三角地带迅猛的发展，深圳无疑保持着高度的关注。“对照上海、苏州，要看到我们前进中存在的差距。”深圳市委书记黄丽满如是说。（《深圳特区报》2002年11月7日）

　　集中体现深圳危机意识的，当数最近的一篇文章《深圳，你被谁抛弃？》，这篇文章现在挂在几个门户网站上，在深圳阅读率极高。在这篇文章中，作者提到中兴通讯、深圳华为、招商银行、深发展，是深圳的四大金刚，现在都采取“金蝉脱壳”的方式，向上海悄悄转移，而这四大金刚是深圳高新技术产业和金融产业的支柱。（本报12月12日曾报道）

　　“我相信这个作者的用心很好，不过掌握的材料并不很全面，有些信息也不准确，”市政府的一位官员据此分析，“此人应当是处级左右的干部。”

　　不过，事实上，深圳市从几年前就开始提出“特区不特”，在政策优势和区位优势都相继衰减之后，深圳面临寻找“新的竞争力”的问题。深圳市市长于幼军在2002年4月的一次讲话中就提到：“在激烈竞争的形势下，投资发展环境日益成为一个地区和城市竞争力的重要内容和关键因素。”

　　于幼军为此开出的药方，第一条就是创新行政管理体制，提高政府行政效率和服务水平。所以，虽然面临诸多阻力，但深圳推行改革的决心已定。记者从多个渠道获悉，本次改革将很快推出。

　　“经济体制改革发展到一定深度，必然催生政治体制的改革，”深圳市体改办一位负责人告诉记者，“这将是深圳经济特区在政治领域的一次大胆试验。”

作者: 张立

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