创新：中国环保的出路

《中国环境报》1999年2月18日

我国环境保护的成绩举世公认，但环境形势依然严峻。现实使我们不得不深刻反思：继续沿用现成的办法不能解决日趋严重的环境问题，中国的环境保护迫切需要走创新之路。

一、法津创新

我国的环境法律体系已初步形成，但其执行中的最大问题就是软。因此，法律创新的首要任务就是化软为硬。在操作上，一是变碎为整。起草一部完整的《环境保护法》，把现有6部环保法律中的条款有机融合，将行政法规、规章中一些成熟的条款上升为法律，用章节的形式明确大气、水、噪声、固体废物。放射性等污染防治的规定，解决环境基本法律、专门法律、实施细则层次多、操作难的问题。二是配套完善。搞好环境法律体系内部的配套衔接，实行法律义务与法律责任的统一；搞好环境法律与其他法律的衔接，修改带有部门利益痕迹的条款，解决“法律打架”的问题；重视与国际法的接轨，把承诺的国际法义务写进法律，使国内法条款与国际法准则相呼应。三是填补空白。目前，我国的环境法律还有一些空白，如化学品污染的防治，土地污染的防治和大流域污染的防治（特别是长江、黄河流域的污染防治要与生态保护融为一体、可以通过制定《长江法》、《黄河法》来解决）。依法保护环境，仅靠法津创新是不够的，还要靠严格执法、公正司法，全面提高公民的环境法制意识，真正将环境保护纳入法制化轨道。

二、体制创新

我国环境管理体制未能走上规范、成熟的轨道。这次国务院机构改革将原国家环保局升格为环保总局，可以说是一个历史性进步。但是，机构升格并不等于体制就顺。环保体制创新，在基本思路上包括三个方面的内容：①实行垂直管理，理顺条块关系——参照海关系统的运行模式，制订全国环保系统的组织条例。事实证明，切块到县的做法在市场经济条件下难以操作，尤其是就一个城市来说，由于区环保局不属市环保局领导，一个有机的整体被人为地分层切块，无法管理。②按级落实责任，环境建设与环境执法分开——把环境建设任务交给地方各级政府，环保部门则专心履行执法职能，依法查处各类环境违法行为。③集中监管权力，控减执法主体——目前的环保法律规定的执法主体过多，环保部门的“统一监督管理”职能在很大程度上被架空。环保的执法主体就是环保部门。

基于以上思路，可以有两种操作办法：①上稳下调。中央和省两级环保机构维持现状，以省切块，市、县环保部门调整隶属关系，从地方政府组成部门中划出，由省环保部门垂直领导。②上动下调。将国家环保总局由国务院直属机构转为国务院组成部门，建立环境部。突破省级行政区划郸民，建立区域环保局或流域环保局，由国家环境部领导，区域（流域）范围内的市、县环保局调整隶属关系。如可建立太湖流域环保局，将苏、浙、沪部分市、县环保局调整为其下属。近几年淮河流域污染治理的实践也告诉我们，建立跨区域的环保机构，可以减少协调的工作量，减少短期行为对长远发展的干预，提高效率，树立权威。

三、制度创新

我国的环境保护制度需要进一步体系化。实行制度创新，一方面，要把这些制度写进法律，确立其法律地位；另一方面，必须把这些制度综合起来，形成环境保护基本制度，以法规或规章的形式颁布实施。创新的具体内容，主要是新增两项制度、完善三项制度：①新增总量控制制度。实行污染物排放总量控制，是遏制污染加重趋势。促进经济增长方式转变、实行可持续发展的重大举措。要制订一系列配套措施，落实到建设项目、调整结构、淘汰落后工艺和设备等工作中。②新增投入制度，使投入制度法津化。长期以来，我国环境建设的投入严重不足，欠帐很多。现阶段既要偿还欠帐，又要控制新增污染，没有必要的资金投入是不可能实现的。③拓展环境影响评价制度的范围。要加强对区域建设项目的评价、重要开发建设计划的综合评价，重视对产业政策和重大经济决策的环境影响评价。④改革排污收费制度。《征收排污费暂行办法》“暂行”了16年，收费原则、标准、方法与市场经济很不适应。可考虑开征环境税，建立国家保护环境集资机制。按照总量控制的要求，对多因子污染物重叠征税，对重污染企业实行重税，对清洁生产工艺和综合利用项目实行税收优惠。⑤调整限期治理的决定权限。对污染企业的限期治理，法律规定县级以上人民政府才有权作出决定。这种政府包揽一切决定权的管理办法，使管理权过于集中，政府往往担心影响经济发展，迟作或不作决定，使这一制度流于形式或因时间过长而加剧污染。因此，有必要将限期治理决定权限调整给环保部门。

四、政策创新

政策是我国调整经济和社会发展的重要手段之一。这些年来，环境形势的迅速变化．使得许多政策相对滞后，再加之缺乏统筹规划，一些政策带有明显的部门痕迹，与环保国策要求不相适应，甚至抵触。创新政策，不能只着眼环境政策，而应当从全局考虑，创新整个政策体系，重点围绕五个方面：一是产业政策。加快发展经济绝不能以牺牲环境为代价。二是外经外贸政策。环境保护越来越成为国际经济活动的制约因素。我们需要资金、技术、设备，但不能进口夕阳工业设备，更不能进口洋垃圾。出口方面，要有限度地出口资源及初级产品，更要有效地制止“自杀”行为。兴办独资、合资企业，要防止重污染转移。三是能源政策。大力调整能源结构，积极发展水电，适当发展核电，加强和鼓励太阳能、风能、地热、海洋能的研究、开发、利用，并采取得力措施节约能源、节制消费。四是资源政策。要通过各种优惠政策鼓励节约用水、节约用地的产业发展。同时要积极保护好森林、矿产、海洋资源，有节制地改造大自然。五是干部政策。在一些地方，环保国策之所以落实得不好，一个很重要的原因是环保与干部的考核、任用、提拔关系不大，甚至对以牺牲环境为代价换取暂时发展的干部予以重用。因此，制订一套与市场经济相适应、与可持续发展战略相配套的干部政策，制订相应的纪律、行政处分办法，防止和纠正干部的短期行为。

五、技术创新

环境科技的创新应迅速摆上重要的议事日程。首先，要确立创新战略。这个战略，既包括国家战略、行业战略、区域战略，又包括长期战略和近期战略，还包括高新技术战略和实用技术创新战略。从解决现实环境问题出发，急需研究开发和完善一大批实用的污染控制技术。其次，要构建创新体系。我国的环境科研体系十分脆弱，明显地表现为单薄、分散、脱节。要调动政府、高校，企业三方面的积极性，产学研结合，方向定位，实行大协作、大分工、大攻关。第三，要引入市场机制。科技改革不应以面向科技人员的微观改革为主，而应以面向市场经济体系的科技格局的建立为主，重新配置科技资源，调整结构，促进技术人才的合理流动，促进国外先进技术的引进，加大风险投资的力度，加快产业化、工程化的进程。第四，要改善外部环境。一是政府在职能上要重视技术创新基础设施的提供，重视基础知识和产业共性技术的提供。二是要按照建立现代企业制度的要求，深化企业改革，激发企业自发的技术创新动力，造成创新需求的拉动，解决大企业有能力缺动力、小企业有动力无能力的问题。三是加强中介机构和支撑服务体系的建设，打破事业单位的性质束缚，按市场法则运行，实现功能社会化、服务产业化，把更多的科技成果更快地转化为现实生产力。